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      中國耕地保護政策的經濟學分析

      發布時間:2023-01-05 11:44
      第1章緒論 1
      1.1研究背景與研究意義 1
      1.1.1研究背景 1
      1.1.2研究意義 2
      1.2相關文獻綜述 3
      1.2.1中國耕地保護面臨的問題 3
      1.2.2中國耕地保護政策的失靈 6
      1.2.3中國耕地保護的政策主張 8
      1.2.4馬克思主義政治經濟學產權理論在耕地保護中的應用…12
      1.3主要研究內容 14
      1.4研究方法與研究思路 14
      1.4.1研究方法 14
      1.4.2研究思路 15
      1.5主要創新之處 16
      第2章 中國耕地保護實踐與耕地保護政策梳理 17
      2.1中國耕地保護政策總括 17
      2.2耕地保護制度的由來與中國耕地保護意識覺醒 19
      2.3農村改革與耕地保護政策覺醒(1978-1985) 23
      2.4耕地驟減與耕地保護政策發展(1986-1997) 27
      2.5耕地保護形勢惡化與耕地保護政策體系化(1998-2003)….32
      2.6耕地保護政策進入系統化完善階段(2004-) 35
      2.7耕地保護進程中耕地保護政策的問題總結 40
      第3章 中國耕地保護政策的主要矛盾及其經濟學解釋 45
      3.1中國耕地保護政策面臨的主要矛盾分析 45
      3.1.1農業生產力落后與人口基數的矛盾分析 45
      3.1.2農產品貿易與農業保護的矛盾分析 47
      3.1.3二元體制造成的農產品價格扭曲與激勵不當 49
      3.1.4耕地保護限制與農業保護不足的矛盾分析 50
      3.2中國耕地保護政策及其有效性的經濟學解釋 51
      3.2.1 耕地保護政策的動機 52
      3.2.2耕地保護政策的需求與供給 53
      3.2.3耕地保護政策的成本與收益 54
      3.2.4耕地保護政策的效率與質量 54
      第4章 耕地保護政策的境內外比較與經驗借鑒 57
      4.1美國的農耕保護政策 57
      4.2日本的農耕保護政策 64
      4.3澳大利亞的農耕保護政策 70
      4.4中國臺灣的農耕保護政策 75
      4.5農耕保護政策比較借鑒 79
      第5章結論與建議 87
      5.1經濟學視角下中國耕地保護政策的總體方案設計 87
      5.1.1以法治手段護底線保存量 88
      5.1.2以經濟手段穩流量實現動態調整 89
      5.1.3促進科技與現代農業融合提質量 90
      5.1.4以法治為綱、經濟為本的耕保原則 90
      5.1.5以法治為綱、經濟為本的耕保階段性目標 92
      5.2中國耕地保護政策體系的改進思路和解決對策 97
      5.2.1以經濟為本的中國耕地保護政策體系設計 97
      5.2.2三位一體完善中國耕地保護政策體系的對策建議 98
      5.3完善與耕保政策體系相適應的配套保障措施 104
      5.3.1發揮馬克思主義產權理論在確權保障中的作用 105
      5.3.2改進占補平衡補償機制 105
      5.3.3優化財稅支持機制 106
      5.3.4改善公共服務提供機制 107
      5.3.5構建耕地流轉的統一市場體系 108
      5.3.6強化耕地保護宣傳等保障措施 108
      參考文獻 111
      作者簡介及在攻讀博士學位期間所取得的科研成果 119
      致謝 121
      第1章緒論
      1.1研究背景與研究意義
      1.1.1研究背景
      與世界上大多數國家相比,我國不僅人均耕地數量嚴重不足,而且耕地的 質量較差。耕地保護涉及到一個國家的糧食安全、抵御自然災害的能力和社會 穩定,保護耕地一直以來都是我國的一項基本國策,我國的土地用途管制政策 也是世界上最嚴格的耕地保護制度之一。2004年以來,我國的基礎設施建設持 續加速,城鎮化和新農村建設迅猛發展,耕地平均每年凈減少約41.43萬公頃 (621.45萬畝),耕地流失速度驚人,耕地的非農業化流失極為嚴峻。2007年, 《政府工作報告》則發出“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”的最 強音。然而耕地保護受到諸多因素的制約,2015年,我國人均耕地面積約為0.08 公頃,已經不足世界平均水平的一半。紀昌品、湯江龍、陳榮清(2005)指出, 我國耕地保護政策的失效不容忽視。生態退耕的加速對耕地保護有一定的沖擊, 并且耕地保護政策并沒有遏制耕地資源質量衰退的趨勢。①
      近年來,耕地保護和耕地流失的矛盾越發嚴峻,2017年,《中共中央國務 院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出“要堅持最嚴格的耕地保護 制度和最嚴格的節約用地制度,到2020年,全國耕地保有量不少于18.65億畝。” 在新型城鎮化的背景下,城市建設用地指標已盡枯竭,土地作為“財富之母”, 對于經濟增長和產業結構調整都有著極其重要的作用。歸根結底,當前耕地保 護政策難以遏制耕地流失的根本原因是市場經濟調配土地資源與行政性土地資 源配置的沖突。在堅持改革開放,進一步深化市場經濟改革的總方針下,行政 性耕地保護政策需要更符合經濟學原理。讓“看得見的手”與“看不見的手” 相輔相成,切實解決耕地流失和耕地保護問題。
      ①紀昌品,湯江龍,陳榮清.耕地保護政策的內涵及其公平與效率分析[J].國土資源科技管理,2005 (03):
      28-32.
      黨的十九大報告中和2018年中共中央國務院一號文,則更明確的指出要嚴 守耕地紅線,穩步提升耕地質量,建立市場化、多元化生態補償機制,服務鄉 村振興戰略。即耕地保護的紅線不容僭越,市場機制要更加靈活,激活耕地的 生產要素屬性,振興鄉村發展。這就要求我們從經濟學的視角深入研究中國耕 地保護的實際情況、由來、問題的演變和解決方案的系統編制。
      1.1.2研究意義
      耕地是糧食生產的基礎。截止2015年末,我國人口已達13.75億,是世界 上人口最多的國家,也是糧食消費大國,要解決近14億人口的吃飯問題就需要 保有足夠數量和質量的耕地,耕地保護直接關系到糧食安全、抵御自然災害的 能力和社會穩定。我國養活了占比世界18.5%的人口,卻僅占用了世界7%的耕 地,取得了舉世矚目成就的同時,應當關注到我國耕地和糧食安全問題的嚴峻 性。2004年以來,我國耕地平均每年凈減少約41.43萬公頃(621.45萬畝),耕 地流失嚴重,耕地保護問題越發嚴峻。對于耕地保護政策的研究關系國計民生, 具有極其重大的現實意義。
      有研究指出,我國耕地數量變化對耕地保護政策制定的具有顯著的解釋水 平,但耕地保護政策對耕地數量變化的解釋相對不顯著,在檢驗上顯著水平相 差近20倍。簡言之,我國的耕地保護政策對耕地數量變化的解釋力度不足,反 而是我國耕地數量變化倒逼政府不斷地推出新的耕地保護政策,并且這些耕地 保護政策的實際效果不佳(彭凌、丁恩俊、謝德體,2011)①。范傳棋、王映、 譚靜(2013)的研究也支持了這一觀點,實證結果表明,無論是滯后1期還是2 期,耕地保護政策都不是引起耕地數量變化的格蘭杰原因,相反耕地數量變化 卻是耕地政策的格蘭杰原因,即耕地數量的減少促進了耕地保護政策的制定, 并且這一倒逼改革的趨勢持續的時間很長。②對此耕地變化倒逼耕地保護政策制 定,而耕地保護政策有效地遏制了耕地流失的根本原因,歸根結底就是市場經
      ①彭凌,丁恩俊,謝德體•中國耕地數量變化與耕地保護政策關系的實證分析[J].西南大學學報(自然科學版), 2011 (11) : 103-110.
      ②范傳棋,王映,譚靜.四川省耕地數量變化與耕地保護政策關系的實證分析[J]•農業經濟與科技,2013 (04) 31-34.
      濟調配土地資源與行政性土地資源配置的沖突。針對耕地保護政策的經濟學分 析和經濟學研究對耕地保護政策的機制設計有重要的理論意義和指導意義。
      1.2相關文獻綜述
      1.2.1中國耕地保護面臨的問題
      耕地保護政策作為一項基本國策,主要是為了保障我國耕地利用的代際公 平和社會經濟的可持續發展而采取的一系列行為和舉措①。耕地保護政策對耕地 保護起到了一定的積極作用,但也有諸多不盡人意之處。基于此,學者們對中 國耕地保護問題所面臨的突出問題進行了深入的研究。關于耕地價值認識問題 的研究。耕地價值是耕地保護問題的起源,只有對耕地價值有清晰的認識,才 能使耕地保護的各主體認真履行職責,切實保護我國耕地的數量和質量。姚柳 楊、趙敏娟、徐濤(2017)認為一直以來我國對耕地真實價值缺乏全面的認識, 關注點往往是耕地資源價值中的經濟價值而忽略耕地資源的非市場價值②。宋小 青、歐陽竹(2012)也認為,我國耕地資源的社會價值和生態價值被長期忽視, 這是我國耕地保護中亟需要面對的問題,耕地非農化的社會價值和生態價值損 失遠遠超過傳統意義上的經濟價值損失③。李效順、曲福田、姜海、蔣冬梅(2008) 的研究也證明了這一點,其通過對1989年到2006年間的耕地非農化進行研究, 得出因忽視耕地非市場價值的耕地非農化過度性損失占總體耕地非農化面積的 44.73%④。唐瑩、穆懷中(2014)也認為我國對耕地價值的認識經歷了由單一的 生產養育功能核算向經濟價值、社會價值、生態價值等綜合價值核算的發展過 程,而且很多地方對這一進化過程仍未有清晰認識⑤。
      關于耕地保護的補償機制問題研究。耕地補償機制問題往往是引致耕地保
      ①王小斌,邵燕斐,譚海波.耕地保護、政府征地與博弈行為研究[幾武漢理工大學學報(社會科學 版),2014(4):518-524.
      ②姚柳楊,趙敏娟,徐濤•耕地保護政策的社會福利分析:基于選擇實驗的非市場價值評估[J].農業經濟問題, 2017 (2):32-39.
      ③宋小青,歐陽竹.耕地多功能內涵及其對耕地保護的啟示[J].地理科學進展,2012 (07) : 859-866.
      ④李效順,曲福田,姜海,蔣冬梅.基于過度性損失計量與消減的中國耕地資源保護目標研究[J]•中國土地科 學,2008(10):4-11.
      ⑤唐瑩,穆懷中.我國耕地資源價值核算研究綜述[J].中國農業資源與區劃,2014(5):73-79.
      護諸多問題的關鍵。姜廣輝、孔祥斌、張鳳榮、李翠珍、鄭紅斌(2009)認為 之所以會出現耕地流失問題,其根本原因是耕地利用的多功能外溢和耕地非農 化的低成本及其巨大的機會成本,而現階段耕地保護中暴露的主要問題就是沒 有從耕地利用的多功能外溢補貼及耕地的發展機會成本這兩個角度構建有效的 經濟補償機制,使農民的利益在耕地非農化中沒有得到有效的保護和損失補償 ®o李廣東、邱道持、王利平、王平、駱東奇(2012),姚柳楊、趙敏娟、徐濤 (2017)也認為耕地保護的補償問題中僅考慮耕地資源的經濟價值而沒有考慮 耕地資源的非市場價值及生態價值②,而且這種情況極易造成耕地保護政策的不 可持續和導致“生態系統服務的悲劇''現象的發生③。進一步的,Lynette H. Ong (2014)更是指出,在耕地被占用過程中,失去耕地的農民,成為城市市民, 但并沒有融入到市民群體中,耕地收入沒有了但是生活成本提高了,土地的損 失補償款并沒有涵蓋補償長期的生活成本的內容,這導致失地農民的生活落入 窘境®o而奉婷、張鳳榮、張小京、王靜霞(2014)在研究耕地保護的補償問題 中認為,在耕地補償的實踐中還存在著耕地補償資金籌措壓力較大、補償標準 模糊和配套機制缺乏等問題。同時,在耕地保護的補償實踐過程中普遍忽略對 耕地的土壤等級、生產條件及生態環境等質量方面的動態監測機制,也使耕地 補償機制僅停留在對“數量,補償而忽略“質量,補償⑤。
      關于耕地保護約束激勵機制建設問題研究。孫海兵、張安錄(2006)認為 在我國耕地保護的制度建設中長期存在著“重約束、輕激勵”的問題⑥。尤其是經 濟激勵政策的缺失與缺位,使耕地保護者缺乏長期保護耕地的動力⑦,而且在耕 地占用者無償或以較低成本占用耕地的背景下,耕地保護需要有針對性地供給 激勵政策,避免在利益的驅使下,部分不法之徒與地方政府官員狼狽為奸,從
      ①姜廣輝,孔祥斌,張鳳榮,李翠珍,鄭紅斌.耕地保護經濟補償機制分析[幾中國土地科學,2009(7):25-27.
      ②李廣東,邱道持,王利平,王平,駱東奇.生計資產差異對農戶耕地保護補償模式選擇的影響一渝西方 山丘陵不同地帶樣點村的實證分析[J].地理學報,2012(4):504-515.
      ③姚柳楊,趙敏娟,徐濤•耕地保護政策的社會福利分析:基于選擇實驗的非市場價值評估[J].農業經濟問題, 2017 (2):32-39.
      ®Lynette H. Ong .State-Led Urbanization in China: Skyscrapers, Land Revenue and "Concentrated Villages"[J]. The China Quarterly,Volume 217,2003(04),pp: 162-179.
      ⑤奉婷,張鳳榮,張小京,王靜.我國耕地保護補償機制問題與建議[J].中國農業大學學報,2014,19 (5):211-216.
      ⑥孫海兵,張安錄•農地外部效益保護研究[J].中國土地科學,2006(3):9-13.
      ⑦周雁輝,周雁武,李蓮秀.我國耕地面積銳減的原因和對策[J].社會科學家,2006(3):132-137. 而引發系統性尋租性腐敗問題。而在耕地保護的具體制度建設中,吳次芳、譚 永忠(2002)認為我國耕地保護激勵約束制度建設在經濟制度、法律制度、政 治制度和管理制度等四方面都存在諸多問題,耕地保護并未納入到地方政府的 年度績效考核中,這導致無法對耕地保護中地方政府的行為進行有效約束①。閻 其華、李炳燃(2014)指出我國耕地保護的法律制度約束激勵建設問題,并沒 有實現“有效的耕地保護''立法目標,而且缺乏對農民經濟利益的有效保障②。與 之觀點類似,胡能燦(2015)也認為在耕地保護中法律制度沒有落實到位,法 律權威性被弱化,執法機制不健全,占用和破壞耕地的行為屢有發生③。在考察 中國耕地保護制度變遷的基礎上,陳會廣、呂悅(2015)認為僅依靠約束性的 耕地保護制度并不能有效的扭轉我國耕地數量銳減的趨勢,應當由僅依靠約束 性制度向激勵與約束并重轉變®o進一步的,李海燕、蔡銀鶯(2015)⑤,劉利 花、楊永福、李全新(2017)認為建立耕地保護的激勵約束機制,激發農村集 體組織、農戶和地方政府耕地保護的積極性,是目前在我國耕地保護中亟需解 決的重要問題⑥。
      為了激勵勞動參與熱情,尤其是在1978年改革開放以后,產權制度的模糊 性成為了中國土地產權制度最重要的特征(黃賢金、王偉林、姚麗,2009)⑦。 然而土地產權制度的模糊性在深圳體現的更加淋漓盡致,1992年深圳完成了特 區內土地國有化,即原關內南山、福田、羅湖和鹽田四個行政區的土地全部轉 換成城市國有土地。由于發展速度過快,深圳很快又面臨“無地可用”的困境,2004 年深圳以城市規劃“全覆蓋'‘的方式,實現了深圳全市的土地國有化,即深圳市轄 所有行政區內的土地全部轉換成城市國有土地。這就涉及到更廣泛的原農村集
      ①吳次芳,譚永忠.制度缺陷與耕地保護[J].中國農村經濟,2002(7):69-73.
      ②閻其華,李炳燃•國外耕地保護的法律措施模式及對我國的啟示[J].東北大學學報,2014 (5) : 518-522.
      ③胡能燦•新形勢下耕地保護問題的研究[J].國土資源導刊,2015(12):54-58.
      ④陳會廣,呂悅•基于機會成本與Markov鏈的耕地保護補償基金測算-以江蘇省徐州市為例[J]•資源科學, 2015 (1) : 18-26.
      ⑤李海燕,蔡銀鶯.生計資本對農戶參與耕地保護意愿的影響一一以成都市永安鎮、金橋鎮,崇州市江源鎮 為例[J].冰川凍土,2015(2):546-552.
      ⑥劉利花,楊永福,李全新.基于糧食安全的耕地保護補償研究[J]•西北農林科技大學學報(社會科學 版),2017(1):30-38.
      ⑦黃賢金,王偉林,姚麗•中國土地制度建設與改革的若干思考[C].北京:2009年中國土地學會學術年會論 文集,323-330.
      體土地,盡管在規劃中已將農村集體土地國有化,但當時深圳政府并未能負擔 所有的土地補償費,也并未完成所有的土地補償手續,隨著城市化進程中針對 土地的連續投資的不斷躍升,土地價值中由于連續投資產生的級差地租II也以 量級的速度得以提升,政府更難以支付這筆巨額的土地補償款。隨著持續且高 速的經濟增長以及就業人口向一線城市集聚,土地增值速度遠超財政增速,土 地權屬問題已經成為可預期時間內無法解決的難題。深圳的迅速崛起和基礎配 套的乏力為農民違建房創造了數以千萬計的中等收入租客,這是農民房租金“水 漲船高”的需求基數,農民違建房問題越發嚴重,農民通過違建吸納居住人口的 同時,獲得巨額收益,在監管漏洞和巨額收益的基礎上,農民違建房自此成為 了“有理、有利''但難以節制的歷史遺留問題。
      1.2.2中國耕地保護政策的失靈
      紀昌品、湯江龍、陳榮清(2005)指出,我國耕地保護政策的失效不容忽 視。生態退耕的加速對耕地保護有一定的沖擊,并且耕地保護政策并沒有遏制 耕地資源質量衰退的趨勢。①彭凌、丁恩俊、謝德體(2011)指出,根據實證分 析,我國耕地數量變化對耕地保護政策制定的具有顯著的解釋水平,但耕地保 護政策對耕地數量變化的解釋相對不顯著,在檢驗上顯著水平相差近20倍。簡 言之,我國的耕地保護政策對耕地數量變化的解釋力度不足,反而是我國耕地 數量變化倒逼政府不斷地推出新的耕地保護政策,并且這些耕地保護政策的實 際效果不佳②。范傳棋、王映、譚靜(2013)的研究也支持了這一觀點,實證結 果表明,實證結果表明,無論是滯后1期還是2期,耕地保護政策都不是引起 耕地數量變化的格蘭杰原因,相反耕地數量變化卻是耕地政策的格蘭杰原因, 即耕地數量的減少促進了耕地保護政策的制定,并且這一倒逼改革的趨勢持續 的時間很長,而耕地保護政策僅能在一定程度上減緩了耕地數量流失速度③。
      ①紀昌品,湯江龍,陳榮清•耕地保護政策的內涵及其公平與效率分析[J].國土資源科技管理,2005 (03): 28-32.
      ②彭凌,丁恩俊,謝德體•中國耕地數量變化與耕地保護政策關系的實證分析[J].西南大學學報(自然科學版), 2011 (11) : 103-110.
      ③范傳棋,王映,譚靜.四川省耕地數量變化與耕地保護政策關系的實證分析[J]•農業經濟與科技,2013 (04): 31-34.
      針對我國這種耕地保護政策失靈的現象和原因有諸多研究。例如王秀蘭、 吳九興(2008)對耕地保護政策構成和耕地保護政策失靈的深層次原因進行了 分析,提出了應對耕地非農化流失的對策和建議®o Samuel P.S.et (2003)指出, 中國自上世紀80年代初改變了土地使用安排,原有的土地劃撥逐漸向一、二級 土地市場出讓過渡,土地出讓制度使得土地出讓更有效并更有效的保護耕地, 但是未通過土地市場的非法使用耕地十分普遍②。朱新華、梁亞榮(2008)認為, 耕地保護的各參與主體與耕地保護之間存在著復雜的利益沖突③。Cai (2003) 指出,中國改革開放過程中耕地非農業化使用方面,農民利益并沒有得到應有 的補償④。Lynette H. Ong (2014)指出,失去耕地的農民,成為城市市民,但 并沒有融入到市民群體中,耕地收入沒有了但是生活成本提高了,土地補償款 難以補償長期的生活成本⑤。王雪盡(2004)對此做了更深入的分析,認為目前 我國的耕地保護政策對耕地保護的經濟外部性沒有給予正當的市場補償,存在 著市場失靈問題⑥。張效軍、歐名豪、李景剛(2007)指出,由于耕地的產權與 耕地保護的責任界定不清,導致我國耕地保護政策所達到的效果與預期間存在 較大差距⑦。也有研究指出,我國土地總量平衡制度并不符合公平原則,汪陽潔、 張靜(2009)指出,改革開放后,中國東部的發展早于西部,在土地非農業化 指標方面,西部則受到了更多的限制,土地為財富之母,這使得東、西部發展 的稟賦優勢明顯傾斜⑧。
      總地來說,我國目前耕地保護政策存在諸多問題,以至于我國耕地流失的
      ①王秀蘭,吳九興.耕地保護政策失靈及應對耕地非農化對策[J].特區經濟,2008 (01) :221-222.
      ②Samuel P.S.Ho and George C.S.Lin.Emerging Land Markets in Rural and Urban China: Policies and Practices [J]. The China Quarterly, Volume 175,2003(09),pp:681-707.
      ③朱新華,梁亞榮•耕地保護制度中的利益沖突與公共政策選擇[J]•海南大學學報人文社會科學版,2008
      (10) :529-533.
      ④Yongshun Cai.Collective Ownership or Cadres' Ownership? The Non-agricultural Use of Farmland in China
      [J]. The China Quarterly, Volume 175,2003(09),pp:662-680.
      ®Lynette H. Ong .State-Led Urbanization in China: Skyscrapers, Land Revenue and "Concentrated Villages""]. The China Quarterly, Volume 217,2003(04),pp 162-179. ?
      ⑥王雪盡•耕地保護的公共管理政策分析及對策研究[D].中國農業大學,2004: 21-23.
      ⑦張效軍,歐名豪,李景剛•我國耕地保護制度變遷及其績效分析[J]•社會科學,2007 (08) :14-21,
      ⑧汪陽潔,張靜•基于區域發展視角的耕地保護政策失靈及對策研究[J]•中國人口•資源與環境,2009
      (01) :76-81.
      態勢并未被耕地保護政策所遏制,①對此耕地變化倒逼耕地保護政策制定,而耕 地保護政策有效地遏制了耕地流失的根本原因,歸根結底就是市場經濟調配土 地資源與行政性土地資源配置的沖突。但是對于基礎性資源,尤其是涉及到糧 食安全的耕地資源,簡單的通過市場化流轉和市場化補貼進行治理也存在諸多 問題,如美國在1996年的《聯邦農業發展與改革法》中明確提出了備用耕地保 護計劃補貼,用于以貨幣形式補償農場主的符合耕作條件的土地作為保護耕地, 但是2000年美國依然頒布了《農業風險保護法》,嚴格限制了國民非農化利用 美國的基本農田和特殊農田。朱德舉(2004)指出,中國臺灣經過反復研討, 于1997年發布了《農地釋出方案》,這是在臺灣地方當局后備耕地資源有限背 景下,中國臺灣“以耕地換錢,再以錢換糧''的發展思路,促使中國臺灣不得不放 棄剛性耕地保護政策。但是有學者明確指出,如果地方政府對這一法律規定在 實踐過程中執行不到位,會助長農地釋出后的土地炒作等不良風氣,要避免農 地釋出方案被變為土地炒作的工具,避免負面效果破壞中國臺灣的農業生產環 境,避免政府斷送中國臺灣農業發展的前途②。
      1.2.3中國耕地保護的政策主張
      當前,隨著我國經濟進入新常態,新型城鎮化、工業化及農業現代化和生 態文明的建設要求使我國的耕地保護仍面臨著嚴峻的形勢,人均耕地較少且耕 地后備資源不足的基本國情仍將長期存在。雖然“到2020年,全國耕地保有量不 少于18.65億畝,永久基本農田保護面積不少于15.46億畝”③的耕地及永久基本 農田保護的目標已經確定,但耕地保護中仍存諸多問題,耕地保護問題任重道 遠。基于此,學者們對如何能夠守住耕地紅線,確保耕地數量穩定,質量提升, 耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善等問題進行了深入的研究,并取得 了諸多成果。
      關于激勵耕地保護主體積極性的政策建議研究。農戶作為耕地的直接使用
      ①范傳棋,王映,譚靜•四川省耕地數量變化與耕地保護政策關系的實證分析[J]•農業經濟與科技,2013 (04) :31-34.
      ②朱德舉•中國臺灣耕地保護政策的演變[J]•國土資源情報,2004 (01) :14-16.
      ③王立彬.《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》[N].中國國土資源報,2017-01-23. 者和重要決策者①,在耕地保護中能夠多大程度上發揮積極作用將影響著我國耕 地保護戰略目標能否實現②。李小建(2009)認為農戶是農村耕地人地關系中的 決定性因素,應當提升農戶耕地保護的積極性③。與之觀點類似,許恒周(2011) 認為農戶作為耕地保護的微觀主體,對耕地保護起到保護或阻礙作用,應當激 勵約束機制,提升農戶耕地保護積極性④。進一步的,陳美球、吳月紅、劉桃菊 (2012)認為,在我國現行耕地經營制度耕和地保護政策的約束條件下,針對 耕地生產能力的保護,尤其是對耕地質量的保護,耕地的實際耕作者都起到了 至關重要的作用。在家庭聯產承包責任制下,耕地已經被承包給基層農戶,也 就是說,在中國農村,基層農戶才是實際的耕作者,農戶的行為不僅對耕地的 數量、質量、程度與生態環境有重要作用,而且影響著農村土地可持續利用和 發展。因此,現階段我國耕地保護的關鍵主體是農戶,而非地方政府。而在如 何激勵農戶耕地保護積極性上,一方面應當在耕地非農化過程中保障農戶利益, 逐步回歸農業生產應用的經濟價值,重視農戶種植的經濟理性和生態理性(姚 柳楊、趙敏娟、徐濤,2016)⑤,設置耕地保護的經濟補償資金(陳秧分、劉彥 隨、李裕瑞,2010)⑥,提高農戶耕種積極性和農戶耕地保護的自覺性,普及耕 地保護是全社會共同責任的耕地保護理念,加強對農戶保護政策宣傳,從而實 現農戶耕地保護外部性的內部化;另一方面,建立農戶耕地保護的約束激勵機 制,善耕地產權和農地市場流轉制度,保障耕地利用的可持續性,激勵農戶保 護耕地的積極性⑦。同樣,很多學者認為各級政府尤其是地方政府在耕地保護中 承擔主要責任,應當重視各級政府耕地保護的積極性,盡快完善各級政府在耕 地保護中的激勵約束機制。
      ①陳美球,俞瓊艷,吳月紅•基于農戶視角的農業補貼政策耕地保護效果評價研究[J]•土地經濟研
      % ,2014(2):52-63.
      ②金輝,黃忠華•基于農戶行為的耕地保護研究綜述[J].經營與管理,2017 (1):101-105.
      ③李小建.農戶地理論[M].北京:科學出版社,2009: 102-112.
      ④許恒周.耕地保護:農戶、地方政府與中央政府的博弈分析[J].經濟體制改革,2011(4):65-68.
      ⑤姚柳楊,趙敏娟,徐濤,經濟理性還是生態理性?農戶耕地保護的行為邏輯研究,南京農業大學學報(社 會科學版)2016(5): 86-93.
      ⑥陳秧分,劉彥隨,李裕瑞.基于農戶生產決策視角的耕地保護經濟補償標準測算[J]•中國土地科學,2010 (4):5-8.
      ⑦陳美球,吳月紅,劉桃菊.基于農戶行為的我國耕地保護研究與展望[J]•南京農業大學學報(社會科學版), 2012 (3):66-72.
      畢繼業、朱道林、鄒曉云(2003)認為地方政府在耕地保護的信息方面具 有比較優勢,應承擔主要責任①。與之觀點類似,張長青、陳東旭、李曉亮(2016) 通過演化博弈分析認為在現有的耕地保護政策體系下,地方政府最優選擇的是 不進行耕地保護。因此,應明晰耕地保護中各方主體的職責分工,將耕地保護 中的生態價值和社會價值與地方政府GDP價值觀有效結合,重點激勵地方政府 耕地保護的積極性。同時發揮市場機制作用,以提高配置耕地資源的效率,合 理分配收益比重,為地方政府的耕地保護實踐提供激勵。另外,應保障基層農 戶和農村集體組織的利益,推進農村土地的確權工作,徹底解決農村耕地資源 產權主體界定不清等系列問題②。
      關于構建耕地保護經濟補償機制的對策研究。李廣東、邱道持、王平(2011) 認為構建耕地保護經濟補償機制是耕地保護政策得以有效實施的關鍵③。馬愛 慧、蔡銀鶯、張安錄(2012)認為構建耕地保護經濟補償機制是一種有效協調 耕地保護與區域社會經濟發展矛盾的經濟激勵性措施④,其實質是對其外部經濟 效果的內部化過程。具體實踐上,余亮亮,蔡銀鶯(2014)就考察上海與廣東 等省市探索以農田生態補償的形式直接對農民保護耕地發放200-500元/畝不 等的現金補貼⑤。而曹瑞芬、張安錄、蔡銀鶯(2014)認為明確界定耕地保護的 區域補償關系,合理劃分耕地保護的補償區域,是構建耕地保護經濟補償機制 的前提和基礎⑥。進一步的,牛海鵬、許傳陽、李明秋、張安錄(2011)⑦,牛 海鵬、張杰、張安錄(2014)認為,耕地保護的關鍵是要盡快構建耕地保護經 濟補償機制,為此應著重從以下幾個方面著手:首先,嘗試搭建區內與區際補 償一體化的動態耕地保護經濟補償機制和補償體系;其次,推進農村確權工作, 明確主體地位及其物權屬性和農戶的耕地承包經營權;再次,耕地的經濟價值
      ①畢繼業,朱道林,鄒曉云.政府內部土地收益分配的博弈分析[J].中國土地科學,2003 (2):3-7.
      ②張長青,陳東旭,李曉亮 中央政府與地方政府在耕地保護中的演化博弈[J].商業研究,2016(11):152-157.
      ③李廣東,邱道持,王平.中國耕地保護機制建設研究進展[J]?地理科學進展,2011(3):282-289.
      ④馬愛慧,蔡銀鶯,張安錄.基于選擇實驗法的耕地生態補償額度測算[J].自然資源學報,2012(7): 1154-1161.
      ⑤余亮亮,蔡銀鶯.耕地保護經濟補償政策的初期效應評估——東、西部地區的實證及比較[J].中國土地科 學,2014(12):17-23.
      ⑥曹瑞芬,張安錄,蔡銀鶯.耕地保護經濟補償分區及財政轉移支付一一以湖北省為例[J].中國人口•資源與環 境,2014(12):14-21.
      ⑦牛海鵬,許傳陽,李明秋,張安錄.耕地保護經濟補償的接受和給付主體分析一一基于110份接受主體和445 份給付主體的問卷調查[J].資源科學,2011(3):513-519.
      和非市場價值都應納入到耕地非農化的成本核算體系;第四,提高社會公眾耕 地保護經濟補償的參與意識,建立完善耕地保護經濟補償機制的法律保障體系, 保護農戶經濟利益和權利權益;最后,經濟補償機制與其他配套補償機制想配 合,保障失地農戶的基本生活水平不降低①。同樣,奉婷、張鳳榮、張小京、王 靜(2014)也認為應嘗試創建全面性、多方位的補償配套機制,保障失地農民 的利益,通過建立社會監督機制、完善法律機制、優化行政機制和夯實監管機 制等促進耕地保護經濟補償機制能夠長效有序的發展②。
      關于完善耕地保護的監察體系的對策研究。國家土地督察制度作為切實加 強土地管理工作,完善土地執法監察體系的重要舉措,很多研究表明,土地督 察工作對我國減少建設占用耕地面積有顯著影響(鐘太洋、黃賢金、譚夢、彭 佳雯,2011)③,而且土地例行督察的耕地保護效果要好于土地專項督察的耕地 保護效果,因此要強化例行督察的力度,使土地例行督察常態化。郭春華、黃 彪(2013)以江蘇省為例考察了土地行政問責的實施效果,研究結果表明,土 地行政問責在短期對耕地保護效果明顯,而且對我國遏制耕地流失問題尤其是 違法亂占耕地問題具有積極作用。后續應完善耕地保護的監察體系,履行耕地 保護目標責任機制,強化土地行政問責力度,將土地行政問責常態化,增加各 違法亂占耕地主體的成本,從而改善耕地違法占用情況④。同時,完善耕地保護 的監察體系不應僅靠政府部門,而應當使政府部門與社會部門密切合作,積極 引入第三方監督機制,更大范圍的增加耕地保護的機會與渠道,激發社會群眾 的參與熱情,完善耕地保護的全員參與監督機制⑤。
      關于建立耕地保護基金機制的對策研究。在實踐上,廣東和上海等省市對 建立耕地保護基金機制進行了有效嘗試,并在此基礎上對當地失地農民進行補 貼⑥。周小平、李金展、柴鐸(2015)認為耕地保護基金的設立可為提高耕地保
      ①牛海鵬,張杰,張安錄.耕地保護經濟補償的基本問題分析及其政策路徑[J]•資源科學,2014(3): 427-436.
      ②奉婷,張鳳榮,張小京,王靜•我國耕地保護補償機制問題與建議[J]•中國農業大學學報,2014(5):211-216.
      ③鐘太洋,黃賢金,譚夢,彭佳雯.土地督察的耕地保護效果評價[J]•中國人口•資源與環境,2011(5): 38-42.
      ④郭春華,黃彪.土地行政問責對耕地保護的效果評價——以江蘇省為例[J].資源科學,2013 (12) :2385-2387.
      ⑤孫強,蔡運龍.日本耕地保護與土地管理的歷史經驗及其對中國的啟示[J].北京大學學報(自然科學 版),2008(2):249-256.
      ⑥余亮亮,蔡銀鶯.耕地保護經濟補償政策的初期效應評估——東、西部地區的實證及比較[J].中國土地科 學,2014(12):17-23.
      護相關資金的使用效率,保證對耕地保護的長期穩定的投入提供制度保障①。在 耕地保護基金的資金來源上,奉婷、張鳳榮、張小京、王靜(2014)認為應當 尋求組合式多元化的資金籌措渠道,引入市場機制,形成“中央+地方+市場''的 資金來源的三元主體,發揮市場機制功效,以緩解政府財力不足問題。進一步 的,劉利花、楊永福、李全新(2017)也認為應當設立耕地保護專項基金,并 建立專門的耕地保護基金委員會,負責補償資金的收繳與管理工作以及資金來 源的籌措,提高耕地保護基金機制的運行效率②。
      1.2.4馬克思主義政治經濟學產權理論在耕地保護中的應用
      目前研究者們應用的產權理論分析框架和思維范式主要延用了科斯的產權 理論。科斯在分析外部性內部化的文獻中,僅僅構造了產權明晰情況下,兩個 獨立個體的交易案例,從而推論出產權明晰加交易費用低就等于外部性問題可 以內部化解決。但是在現實生產和生活中,實際經濟問題和經濟主體的構成情 況已經復雜得多,在規模經濟的背景下,大量存在產權歸屬不是獨立個體(股 份制)的現象,在資源有限的背景下,跨期交易的情況也越來越普遍,僅僅是 通過明晰產權和降低交易費用推動外部性問題的解決與科斯的分析同而不和。
      科斯產權理論開創了新制度經濟學派和交易費用范式,自此西方產權理論 經歷了資產專用性、契約理論和行為經濟學等一系列演進,但歸根結底西方產 權理論只是圍繞產權對資源配置的有效性問題。與馬克思產權理論相比,西方 產權理論都遵循著私有產權至上和產權明晰條件下市場資源配置效率至上的原 則,但是西方產權理論至今未能調和“有限理性"和“未來收益是否能夠預期"兩個 基本問題(聶輝華、楊其靜,2007)③。“有限理性”和“未來收益難以預期”使得 邊際效用無窮大的有限資源的外部性問題超越了科斯經典文獻的分析脈絡。
      謝地、李俊滔(2016)指出,中國土地價值侵占和歷史遺留問題都涉及到 有限資源。在經濟高速發展的情況下,生產和生活行為對土地的需求越來越高,
      ①周小平,李金展,柴鐸.中國耕地保護基金的設立及其實現路徑[J].中國行政管理,2015 (9): 99-103.
      ②劉利花,楊永福,李全新.基于糧食安全的耕地保護補償研究[幾西北農林科技大學學報(社會科學 版),2017(1):30-38.
      ③聶輝華,楊其靜•產權理論遭遇的挑戰及其演變——基于2000年以來的最新文獻[J].南開經濟研究,2007
      (04) 3-13.
      然而土地的供給是有限的,土地的增值與經濟增長成正比,經濟增長則是一個 更加宏觀的概念,涉及到人力、資本等一系列因素,也就是說,大量的人力和 資本投入會間接引致土地價格的增值;隨著經濟社會的持續發展,居民生活已 經有了明顯改善,生存環境已經變得更加珍貴,在資源有限的情況下,資源價 值的邊際效用趨向于無窮大,即資源價格趨向于斜率上升的非線性增長,也就 是說,當前政府針對資源占用收取的費用可能遠低于下一個時點的資源價格, 并且土地價值中級差地租II等有限資源連續投資帶來的正外部性都無法準確的 分配權屬,以價格為核心的西方產權理論本身已經受限。研究者對于耕地的價 值補償理解存在偏差。針對有限資源的外部性問題,絕不能僅僅是依靠科斯產 權理論,這看似相同的結論其實來自于不同的情況,“同而不和燦、將導致“南轅 北轍J針對人類賴以生存的有限資源的破壞及占用,已涉及到生存的基本權益 問題,這超越了價格和市場范疇,政府應當以強制手段給予保護①。李懷、高磊
      (2009)指出,產權對于經濟活動的重要影響是學界的一致共識②,然而只有馬 克思第一次發現產權是生產關系的法律表現,從而把握住了產權的本質(吳易 風,1995)③,以法為依恰是目前中國耕地保護政策的核心特征。
      要解決耕地保護政策制訂過程中市場經濟調配土地資源與行政性土地資源 配置的沖突問題,決不應僅僅是簡單的放開“看得見的手”,也更不能放棄“看不 見的手",為提高我國耕地保護政策的效率,應當結合“兩只手",即市場經濟配 置資源與行政性管制相結合的策略。對此有制度經濟學和法經濟學的先例,即 在制度中融入經濟學分析(制度的經濟學分析)和在法律中融入經濟學分析(法 律的經濟學分析)。在此基礎上,本文致力于在耕地保護的行政性管理和法律制 度中融入市場經濟理念,即中國耕地保護政策的經濟學分析。從微觀實踐層面, 針對當前我國耕地保護政策的失靈及其失靈的具體原因,提出更具體的發展建 議和配套政策需求。
      ①謝地,李俊滔•基于馬克思產權理論的土地價值侵占問題研究[J]•現代管理科學,2016 (04) : 21-23.
      ②李懷,高磊•產權福利安排、產權替代效率的理論比較和制度啟示一基于馬克思產權理論和新制度經濟 學產權理論[J].廣東商學院學報,2009 (01):牛10.
      ③吳易風•馬克思的產權理論與國有企業產權改革[J].中國社會科學,1995 (01) : 4-24.
      1.3主要研究內容
      1.中國耕地保護歷程及耕地保護政策分析。中國耕地保護政策按照意識覺醒 期、政策覺醒期、政策起步期、政策體系初建期和體制機制完善期分階段整理, 并對各時點政策進行深入的經濟學分析。
      2.耕地保護政策的經濟理論分析。結合供給側、均衡、降成本、提質增效, 深入分析中國耕地保護的主要矛盾及其經濟學解釋。首先理清中國耕地保護政 策面臨的主要矛盾,即農業生產力落后與人口基數的矛盾、農產品貿易自由化 與農業保護的矛盾、二元體制造成的農產品價格扭曲與激勵不當;在此基礎上, 進一步研究中國耕地保護政策供給的精準性和有效性,即耕地保護政策的需求 與供給、耕地保護政策的成本與收益、耕地保護政策的效率與質量、耕地保護 政策有效性的評價標準等。
      3.國內外耕地保護政策比較借鑒。系統地整理美國、日本、澳大利亞和中國 臺灣地區的耕地保護政策,結合國內外實際情況和發展特色,提煉其各自的耕 地保護政策發展經驗,尤其是在耕地質量保護和市場化多元化生態保障機制層 面,為本文的政策建議提供借鑒。
      4.政策建議。結合馬克思主義產權理論和供給側結構性分析,提出以法治為 綱、經濟為本的耕地保護政策體系構建思路,從經濟學視角下,分別提出了中 國耕地保護政策的總體方案設計、中國耕地保護政策的改進思路和解決對策、 中國耕地保護的多渠道保障措施。
      1.4研究方法與研究思路
      1.4.1研究方法
      1.文獻分析法。通過對相關文獻的整理和研讀,確定本文的研究基礎:第一, 改革開放以來耕地保護政策的主要內容及歷史脈絡;第二,提出中國耕地保護 的核心問題,即傳統二元體制下農產品的價格扭曲,耕地保護政策與農業保護 不足的矛盾,耕地保護收益低與耕地變更后高收益的矛盾。
      2.定量分析與定性分析相結合的分析方法。根據中國農業、農村和農耕發展 的實際情況和真實數據,分析中國耕地保護面臨的主要矛盾,通過馬克思主義 政治經濟學的矛盾分析,深入地理解中國耕地保護問題的性質和問題的本質。
      3.比較分析法。透過美國農耕保護政策、日本農耕保護政策、澳大利亞農耕 保護政策和中國臺灣農耕保護政策的比較,總結各經濟發展時期和區域的農耕 保護政策經驗,在深入比較的基礎上,系統地提出對中國農耕保護政策的借鑒 意義。
      4.宏觀分析與產業部門分析。中國耕地保護是農業部門發展的核心命題,也 是涉及到糧食安全、農產品貿易和三次產業接續發展的重大現實性問題。本文 要在宏觀分析的基礎上,結合產業部門的演變歷程、二元經濟發展規律,深入 研究中國耕地保護政策的現實依據和實踐對策。
      1.4.2研究思路
      在文獻分析的基礎上,明確提出中國農業耕地保護經濟學研究這一重要命 題。根據中國農業、農村、農耕的實際情況,分析中國耕地保護面臨的主要矛 盾,深入分析中國耕地保護政策的供求、成本收益、質量效益、效率與有效性 評價等經濟學問題。在文獻分析和理論辨析的基礎上,有步驟的梳理中國耕地 保護歷程,分析中國耕地保護政策的脈絡、實踐情況和存在的問題,結合境內 外先進地區的耕地保護政策的先進經驗,明確地提出中國耕地保護政策的完善 思路和改進辦法。
      本論文思路框架如下圖1-1所示。
       
      圖1 -1論文基本思路框架圖
      1.5主要創新之處
      本文的創新之處主要有以下四點:
      第一,在耕地保護以法律法規為主體的體系內融入經濟學分析范式,從馬 克思主義唯物史觀、歷史演變進程、生產力與生產關系、需求與供給均衡、土 地的價格生成機制、開放性經濟條件下城鄉二元體制沖擊的綜合視角,結合供 給側、降成本、提質增項綜合分析了中國耕地保護政策面臨的主要矛盾及其經 濟學解釋;
      第二,廣泛查閱文獻,相對已有的中國耕地保護政策演變歷程研究,更全 面地梳理中國耕地保護政策的演變歷程、政策制定背景和深層原因;
      第三,系統地梳理美國、日本、澳大利亞和中國臺灣地區的耕地保護發展 經驗,從耕地數量保護、農業保護、耕地生態質量保護、城鎮化進程中建設用 地變更保護等維度,綜合分析了耕地保護政策的比較借鑒,尤其是在耕地質量 保護和市場化多元化生態保障機制層面,提出了一些可借鑒的方案;
      第四,結合馬克思主義產權理論和供給側結構性分析,提出以法治為綱、 經濟為本的耕地保護政策體系構建思路,從經濟學視角下,分別提出了中國耕 地保護政策的總體方案設計、中國耕地保護政策的改進思路和解決對策、中國 耕地保護的多渠道保障措施。
      第2章 中國耕地保護實踐與耕地保護政策梳理
      中國耕地的多少直接決定著中國糧食儲量的能力,更反映了中國農業的基 本生活生產保障力。耕地的數量、質量直接影響著國家的農業可持續性發展, 良好的農業耕地環境是人民生活水平不斷提高的物質基礎。隨著中國社會主義 制度下經濟的快速崛起和飛速發展,以及社會主義制度的逐步完善,中國人口 結構及農業生產需求已經出現了重大的歷史性轉變,在多重刺激下我國耕地結 構和耕地政策也呈現出顯著的變化(任旭峰、侯風云,2011) ®o清晰地整理出 中國耕地保護實踐與保護政策成為研究中國耕地問題的基礎,也是本研究的關 鍵性問題。
      2.1中國耕地保護政策總括
      我國作為世界上重要的農業大國,雖然幅員遼闊,可用的耕地資源卻十分 有限,人多地少是中國的典型國情。在耕地儲備資源缺乏、農業勞動人口過多 和農業科技水平革新困難重重的國情下,耕地保護對國家的糧食安全和社會穩 定至關重要;與此同時,受限于國家財政及民生社會保障管理水平,耕地還支 撐著許多地區農民的社會生活基本保障。這也是中國耕地保護政策復雜性,耕 地保護經濟與社會政策相互制約的重要起因。隨著中國農業的迅速發展,中國 的工業化被提上議程,中國城鎮化建設是中國經濟發展的歷史必然,符合二元 經濟下階段性發展的民生訴求。經濟發展進一步沖擊了本就不平衡的二元經濟 結構,農用土地非農化進一步激化了耕地供求的深層矛盾,切實做好耕地保護, 直接關系到我國糧食安全儲備、經濟發展規劃、生態平衡及安全、農民生存權 益、社會安定等各個方面的政策形態(李效順等,2009)②。可以作為中國“三農” 問題的突破口。
      ①任旭峰,侯風云•中國耕地保護制度演進及存在問題研究[J]•理論學刊,2011(09):31-35.
      ②李效順,曲福田,譚榮,姜海,蔣冬梅•中國耕地資源變化與保護研究一一基于土地督察視角的考察[J].自然資 源學報,2009(03):387-401.
      綜上,“珍惜并合理利用土地資源、切實落實耕地保護”逐步成為了中國 的一項基本國策。“逐步”作為一個現實過程,和長期博弈結果,被錨定為本 章節的展開路徑。總體而言,自新中國成立以來,中國的耕地政策是在什么條 件下如何一步步演變至今,而每一時期的耕地保護政策又有哪些利與蔽,如何 平衡發展?充分了解中國耕地保護政策的時代大背景,深入研究耕地保護政策 各時期的演變及發展過程,分析各階段耕地保護政策的推動及執行力度,客觀 層面評價耕地保護政策的優缺點,提煉政策演變歸因及規律,這不僅對基于中 國國情下的耕地保護政策提出全面及有效的內容參考,更對中國經濟發展和民 生安定背景下的經濟政治策略有著非常重要的歷史價值和參考意義。本章內容 旨在通過對我國耕地保護政策的發展演變過程進行分析和總結,以耕地保護政 策的演變歷程為邏輯主線,對我國耕地保護政策各時期的內容、特點及變革趨 勢作出總結。
      本章梳理中國近現代耕地保護政策的發展及演變過程,并對各時期的耕地 保護政策做出分析。首先要明確本章關鍵概念的經濟學意義,本章涉及耕地保 護的三個概念:耕地數量保護、質量保護及生態保護。其經濟學意義和本文分析 所定義的意義如下:第一,耕地的數量保護。此概念主要是針對現有耕地采取 的必要措施,比如以政治、經濟、科技等方式或措施防止耕地面積的減少,同 時可通過適當途徑增加耕地可用面積,維持有效耕地使用面積并保持在合理范 圍內。應該指出的是,隨著國家國情的變化,耕地數量需求也會產生變化。第 二,耕地的質量保護。此處的耕地質量不僅指耕地的利用質量,也包括耕地的 自然質量,比如耕地農作物的產量、耕地的營養成份、耕地的水土條件以及耕 地所處環境所代表的生產力等。第三,耕地的生態保護。耕地生態保護是恢復 逐漸喪失耕地特性土地的耕地使用功能,并防止其潛在耕地功能退化風險,實 現耕地的保護和發展生態平衡。
      本章內容所涉及耕地保護是建立在中國人口及土地資源實際情況,中國各 時期社會、經濟、生態可持續發展,以及中國耕地供需平衡的基本原則上。在 此基礎上,筆者將中國近幾十年的耕地變革劃分為以下幾個階段:一是1978年 前耕地情況及耕地保護意識的覺醒;二是1978-1985年,改革開放初期耕地保護 覺醒期;三是1986-1997年,耕地保護政策起步期;1998-2003年,耕地保護政 策體系初建期;四是2004年至今,耕地保護政策系統化完善階段。本章內容將 以上述時期為線索,逐一梳理耕地保護意識的覺醒背景及耕地政策不同階段的 發展特點。
      2.2耕地保護制度的由來與中國耕地保護意識覺醒
      耕地保護政策是隨著社會生產力的發展及社會結構調整需求而逐步突顯出 來的政策內容。世界上最早的耕地保護工作可追溯至20世紀30年代。但耕地 保護最早的研究成果直到20世紀70年代才出現。20世紀30年代,美國由于早 起步的工業化進程最先面臨耕地保護問題,并在逐步摸索中嘗試出臺關于農業 土地保護的規定方案,用以解決西部開發引發的農業耕地生態問題。20世紀60 年代以后,隨著城市化進程加快,農耕用地遭到流失或破壞,歐美各國開始先 后制定土地政策。目前,美國耕地保護已比較體系化,涉及到立法、規劃及稅 收等多層內容。
      相較于更為發達的歐美國家,中國經濟起步較慢,城市化、工業化發展較 晚,相關耕地保護意識也形成較晚。幾千年的耕地保護制度皆是建立在為國家 稅收和百姓管控基礎之上,并沒有完美的保護制度和生態發展規劃體系。中國 耕地保護意識的覺醒,與中國近代歷史發展相互交錯。自1921年中國共產黨成 立至1978年改革開放,中國經歷了艱苦漫長而又曲折的政治和土地探索期,其 中反映在土地政策上主有以下幾個階段(李曉玲,2007) ®:
      1927-1937年,土地革命戰爭階段,我國正處于內憂外患時期,中國共產黨 發展剛起步,勢單力薄,為進一步發展中國共產黨力量,與國民黨反動集團進 行堅決的革命對抗,中國共產黨以農村為主要根據地,著力打擊地主土豪,為 百姓生存和生活爭取農田,建立糧食生產生活基礎;土地革命由中國共產黨領 導,在中共革命根據地逐步開展,以推翻并廢除封建制度下的以大地主大土豪
      ①李曉玲.東北地區家族制度變遷及其對家族成員關系的影響[J].社會科學戰線,2007(02): 139-141.
      為代表的土地所有制,建立全新的以農民自己當家作主擁有可耕土地的新制度。 土地革命是中國人民與大地主大資產階段矛盾的時代產物,中國共產黨在探索 中國未來前行道路時認識到中國的未來必定是農民當家作主的未來,而農民當 家作主首先必須擁有能生產和創造資產的土地。只有幫助農民通過革命取得農 耕自主權,改善農民生活本質,才能取得廣大農民共同革命的信任和意愿,才 能集合中國廣大人民力量。中國共產黨以貧農和雇農利益出發,在初期被動局 勢下,聯合中產階段,共同對抗、限制富家和大地主階級,將獲得的土地分給 貧農和雇農,實現糧食生產的自主。經過此次土地革命,廣大貧雇農民實現了 在政治上的翻身做主,在經濟上實現了土地自有,社會基本矛盾得以化解。因 此,土地革命具有非常濃烈的政治色彩,順應時代和人民需要的才能夠得到發 展(葉興慶、徐小青,2014)®o
      1931-1945年,十四年抗戰時期。1931年9月18 0,日本關東軍制造了 “九 一八”事變,中國自此開始了長達十四年的抗日戰爭。中國抗日戰爭可分為非 全面抗日和全面抗日兩個階段。其中,1931-1937年為非全面抗日時期。非全面 抗日時期,中國共產黨一邊要對抗來自由部黨派的斗爭,另一方面還要積極抗 H;而中國國民黨選擇先集中力量清理中國共產黨,再集中所有力量打擊日侵 華勢力。國民黨的錯誤方針不僅僅國內百姓遭受內憂外困,同時也為日本侵華 步伐提供了客觀上的便利條件。期間,國民黨主張“攘外必先安內”,將重心放在 全面清剿中國共產黨之上,而對日侵華勢力卻采取“不抵抗、力避沖突''的消極態 度,為日本侵華勢力的快速擴張創造了空間。而此時期,中國共產黨面臨著來 自國民黨反共勢力的嚴力清剿,在被動情況下,選擇以農村為主要革命根據地, 幫助貧農和雇農聯合打擊國民黨勢力下的大地主階段,爭取耕地資源,一方面 實現耕者有其田,同時集合力量為革命糧食儲備作基礎(劉維奇,2014)②。
      1937年后,日本侵華戰爭全面爆發,國民黨對共產黨的敵對內斗暫時擱置, 兩軍一致對外,聯手抗日,中國進入了全面抗日時期。這期間,為了與以大地
      ①國務院發展研究中心農村部課題組,葉興慶,徐小青•從城鄉二元到城鄉一體一一我國城鄉二元體制的突出 矛盾與未來走向[J].管理世界,2014(09):1-12.
      ②劉維奇.中國城鎮化功能與城鄉關系的演變[J].蘭州學刊,2014(05):110-116. 主大土豪為代表的國民黨派保持友好革命情誼,中國共產黨對大資產階級政策 由強硬轉變為軟政策,要求地主階級交付一定的稅租,也要求農戶繳交租稅, 實現內部團結抗日的政治基礎。八年抗日戰爭時期,國內外形勢發生變化:首 先,國民黨政策飄乎不定,在抗日同時又想趁機打擊中國共產黨,抗日態度積 極與消極變幻不定,對抗日造成了更大的困難,并且,在1939年,國民黨通過 五屆五中全會正式確定對中國共產黨執行了“溶”、“防”、“限”、“反”共的方針政 策,對中國共產黨的打擊空前加大;其次,日本對中國共產黨敵后抗日根據地 推行“三光”政策,進行慘無人道的“大掃蕩覽隨著社會矛盾發生變化,中國人民 與大地主資產階級的主要矛盾變更為中日民族矛盾,為了進一步鞏固國內人民 力量、增強中國各階層人民的團結,中國共產黨主動改變策略,承認國民黨代 表下的大財團和大地主對土地的所有權,但同時約束封建大勢力對農民的剝削, 保障農民的生產和租佃權,最大限度聯合全國抗日力量,提高全員的生產生活 和抗日積極性,為中共一致對外,共戰日寇提供了良性的政治、經濟環境,鞏 固了抗日民族統一戰線。
      1947-1948年,土地改革時期。1947-1948年為新中國成立之前土地改革時 期,主要由中國共產黨在已解放區域嘗試并在探索中推行農耕有田,并取得較 好成績。全面抗日取得戰爭勝利后,中國共產黨代表的廣大人民群眾與國民黨 反動派代表大地主大資產階段之間的矛盾重新稱為中國社會的主要矛盾。為了 從根本上消滅封建勢力,解決中國人民的土地需要、調動廣大人民群眾的革命 積極性,完成中國解放事業,中國共產黨在解放區內首次制定《中國地法大綱》, 明確土地政策,對地主統一收沒,廢除舊封建勢力以剝削為主的土地制度,將 土地歸還給廣大農民,按照人口平均分配土地,實行耕者有其地,耕者平均的 分田到戶政策。土地改革時期,中國共產黨聯合貧苦的廣大農民,與中農合作, 實現了有計劃、有步驟的逐步消滅剝削階級土地制度,通過將土地歸還給農民, 刺激農民耕作產收的積極性有效實現了農業生產的大力發展,實現了良性的糧 食安全儲存,協助農戶擺脫地主的壓榨與被剝削的命運,更激發出全國各地努 力翻身作主人的自由渴望,為進一步解放全中國釋放了積極信息,更獲得了廣
      大人民的支持,最終實現了新中國的成立(彭凌、廖鐵軍,2011)①。
      1950-1952年,在中國共產黨的統一領導下,在全國范圍內進一步普及農耕 有田的制度和政策,全面深化耕地改革(農業合作化,1953-1956;人民公社化, 1958-1978)o建國初期,進一步在新解放區推行土地改革政策。在此期間,中國 首次以新中國政府的名義頒布了第一部土地改革法,《中華人民共和國土地改革 法》頒布實施,從法律層面上正式廢除了封建剝削社會的土地所有制,全面解 放了農村的農業生產力。值得一提的是,該法律中對富農經濟采取了保護措施, 并未全力清算所有非農階級。截止此時,中國土地改革基本完成,封建地主土 地所有制正式轉變為中國社會主義的土地所有制,農耕生產者的積極性得到了 大幅度的提升,農村生產力得以解放,為中國土地改革后期的農業生產發展和 國家的工業化道路打下了堅實的基礎。總結1921-1952年土地政策可發現,在國 家政治動蕩的情況下,土地主要作為政治手段來獲取廣大農民的支持,耕地保 護主要是保護階級利益的耕地權利,進而實現新中國的成立。在此階段中,土 地政策首先應考慮以民為基礎的政治因素。
      1953-1956年,農村合作社階段。在土地改革完成之后,全國土地為農民所 有,但由于全國各地各戶農民的土地相對分散、且耕作技術多數落后,農業生 產力嚴重低下,不能夠滿足新中國迫切需要的糧食生產發展規劃,更無法為新 中國的經濟、工業發展提供良好的農業基礎。在此情況下,中央推行自愿前提 下的農業合作化,透過相互幫忙,提升農業耕作技巧,最大化農業生產勞動力 能力,形成更大的農業生產團隊,掀起了農業合化作的熱潮。此三年期間,農 民土地私有制轉變為社會主義公有制,國家基本實現了生產資料公有制轉變, 基本完成了對農業的社會主義改造,為進一步實現社會主義奠定了基礎。
      隨后新中國進入了短暫的自然災害和動蕩階段,直至改革開放。新中國在 曲折中探索前行,但新中國的發展方向卻非常明確,優先發展重工業,推進社 會主義的快速工業化,稱為傳統經濟戰略發展階段。這一時期,中國農業耕地 處于不斷增加狀態,國家鼓勵化廢棄耕地為可耕用地,通過開墾非耕用土地和
      ①彭凌,廖鐵軍•我國耕地數量變化與耕地保護政策關系的計量研究[J].安徽農業科學,2011 (18):11198-11201. 恢復原耕作用地,實現可用耕地的大面積增加。1953年,《國家建設用地征用辦 法》正式頒布實施,明確提出了對耕地征收提供補償,并統計為“最近3?5年的 產量總值",實現耕地價值的合理換算;1954年,中國憲法明確規定了國家依照 法律要保障農民的土地所有權以及其他所有的生產資料所有權,首次將土地保 護納入憲法條例中。此外,憲法還確立了在涉及到公共利益得失時,國家可在 法律規定的基礎上,對生產資料和土地進行征購、或收回國有等。這表明國家 通過最高法律明確了耕地的最終歸屬,確立了耕地產權歸國家所有。始于1955 年的人民公社化運動雖然對生產力和國家經濟發展造成了嚴重破壞懷影響,但 在農業合作運動過程中,成功將耕地的農戶私有制轉變為集體公有制。在“以糧 為綱''的戰略指導下,在全國范圍內的廢地墾荒工作全面鋪開,耕地數量大幅增 加。1958年到1970年的十二年間,中國的耕地面積增加了約1.8億畝。
      中央政策支持解放農村生產力,鼓勵發展傳統農業生產,為新中國工業化 快速發展奠定下物質基礎,其主要表現為增加農用耕地,增加糧食產量,服務 經濟與工業化。總體而言,1921-1978年期間,中國在解放前主要以將土地政策 與政治目的相結合,以土地獲取廣大農民的革命統一性,最終實現全中國范圍 的人民解放和革命勝利,成立社會主義新中國。在中國的特殊國情下,新中國 的土地、社會、經濟、工業化政策為符合中國當期真實國情的增產保收促重工 業政策,腳踏實地的步步探索。但傳統的農業經濟戰略難以支撐中國快速崛起 的國家戰略思想。如何才能找到適合貧困和落后新中國的發展之路,如何進一 步有效推進土地政策,將土地政策與中國的快速崛起更加充分地融合?這是擺 在新中國面前的一個艱巨的課題,同時,著也催生出新時期的中國耕地保護政 策的建立和發展(姜愛林,2003) ®o
      2.3農村改革與耕地保護政策覺醒(1978-1985)
      在1978年改革開放之前,中國發展戰略受“以糧為綱”影響,雖然耕地面積 不斷增加,但在落后的科學技術環境下,農作物產量增長不明顯。雖然國家也
      ①姜愛林•改革開放前新中國土地政策的歷史演變(1949—1978)[J].石家莊經濟學院學報,2003(03):298-305. 有先后出臺相關政策,針對建設和征收耕地行為進行法律層級的相關規定,但 該時期內單一依靠大量農業生產力和廣耕邊際方式,縱然使得耕地數量持續增 加,但是在耕地質量的提升方面和生產效益方面改善并不明顯,同時也未有加 大對耕地生態環境的保護意識,沒有對耕地長久合理利用和科學規劃的理念。 落后的生產技術和農業作物資源很大程度上受到單位面積耕地質量的限制。并 且中國幅員遼闊,每年都難免會遭受不同程度的自然災害襲擊,如冬旱、夏澇、 春夏秋蟲患等等。在自然災害面前,耕地明顯表現脆弱,無法較好實現常規條 件下的正常農耕產出水平。并且,單一靠開墾新的耕地來實現農業生產的積累 和發展,中國可用于耕作的農業土地資源卻非常有限,除了保護耕地面積之外, 如何采取自上而下的政策,落實耕地質量保護和耕地生態保護,對農業發展將 產生至關重要的作用(邁種華,2008)①。
      隨著計劃經濟的進一步深入,所有農業生產資料和工業生產原料都被公有 化,勞動成果平均分配方式無法有效激發生產者的生產力,喪失了勞動積極性 和發展經濟的動力。截止1978年,雖然新中國國內生產總值達到了 3678億元, 相比1965年的1734億元實現了翻倍增長,年均增速達6.8%。但國民生活貧困 狀態并未有大幅度地改善,1978年全國糧食人均占有量僅相當于1957年的水平。 而農民更加貧困,1978年農民人均年收入僅為70多元,近四分之一收入在50 元以下,溫飽問題相當嚴峻。而且農業機械化還處于比較低的水平。在中國特 殊國情背景下,中國迫切地需要進行一場農業改革,用來重塑并解放農業生產 力,保障糧食安全和工業發展。
      1978年^一屆三中全會順利召開,全會確定了集中力量將中國建設成為社 會主義現代化強國的歷史任務,中國社會主義改革開放時期正式揭開序幕,中 國經濟自1978年改革開放開始步入飛速發展時期。在這一階段,中國農村改革 成為了改革的旗幟。安微省鳳陽縣小崗村的“家庭聯產土地承包責任制''打破了原 有束縛農耕生產力的制度約束,極大地解放了農耕生產力。此后,全國范圍內 土地承包責任制取得到推廣和執行。
      ①謹種華.宅基地流轉與新農村建設[J].農村經濟與科技,2008(08):28-29. 隨著農村改革的逐步深入,改革所釋放的巨大生產力使農民收入不斷提高, 農民收入不斷提高,農民宅基地和鄉鎮企業建設用地的需求出現大幅增長。在 這一階段,中國不斷增加對固定資產投資力度,據統計,1978年全國固定資產 投資總額約為669億元,至1985年全國固定資產總投資金額達到2543億元, 約為1978年總金額的4倍。土地存量已經不能同步滿足居民生活和經濟發展實 際需要,為滿足建設類用地的供給,耕地用途變更的制度約束被逐步放開。據 不完全統計,在此期間,中國耕地面積首先出現負增長,出現了約5850萬畝的 減幅。在這期間國家的土地政策,仍受到前期“以糧為綱"戰略思想的主導。從 1978年國務院的《政府工作報告》中不難看中,中國政府仍是以開墾荒地為主 實現可用耕地的數量增加,進一步提高農業糧食產量;到1981年的《政府工作 報告》要求,中央開始提出珍惜土地、合理利用土地資源的政策,并限止農用 耕地被隨意用作建設或他用,對亂占耕地進行住房和商業使用的行為及時提出 要求。同年,國務院正式下達《關于制止侵占耕地建議的通知》,通過行政手段, 對建設違規占用耕地現象做出了通報,明確提出了要保護中國耕地面積。1982 年,作為中央一號文件《全國農村會議紀要》中,首次提出耕地保護是我國的 一項重大國策。并且要求要嚴格控制機關、企業、團體、部隊、學校、社隊占 用耕地,對非法占用或不合理占用的必須加以糾正和處理。其作為改革開放以 來第一個涉農的1號文件,進一步明確耕地保護應作為國策(何立恒、鮑其勝, 隋銘明.2010)①。1982年,國務院在《政府工作報告》中措詞更加嚴厲,將違規 濫用耕地建設房屋定義為當下農村發展中的兩股歪風之一,并在1983年通過中 共中央發布1號文件,明確提出了耕地逐漸減少、森林植被破壞以及人口過快 膨脹為中國農村發展的三大重要隱患。
      20世紀80年代前后,中國耕地處于問題頻多的階段,耕地面積因為人為非 規范化利用出現減少,非耕地土地資源出現生態破壞現象,人口的超預期增長 也為糧食安全存儲提出了更高的要求。提高耕地保護地位,規范土地資源及用 途至關重要。1984年,國家通過農業區劃委員會正式推出《土地利用再次調查
      ①何立恒,鮑其勝,隋銘明.《土地利用現狀分類》在土地利用現狀調查中的應用研究[幾安徽農業科 學,2010(07):3742-3744.
      技術規程》,其中對土地現有的利用狀態作了分類,并給出具體含義,將土地正 式劃分為耕地、園地、林地、草地、住房用地、商業用地等八類,初步實現了 土地分類管理,為我國耕地保護政策提供了技術手段上的支撐。
      隨著農村家庭土地承包責任制在全國逐漸推行開來,1978至1985年間,中 國的國內生產總值實現了年均增長超過13%以上。家庭聯產承包制的順利推廣 實現了新型農村生產與經濟關系,并且進一步明確了耕地產權關系,很大程度 上調動了農業生產發展的積極性,實現多勞多得,多種多收。中國糧食總產量 從1978年的30477萬噸增長至1985年的37911萬噸,人均糧食占有量從1978 年的317公斤/人提高至1985年的358公斤/人,同時農業總產值從1397億元增 長至3619.49億元,農村實現糧食逐年大豐收。但是中國耕地面積卻首度出現了 負增長,農業耕地使用與城市化發展開始初現緊張局面。此外,由耕地數量不 足而引發政府和農業等學者開始關注并著力于探索農業耕地利用現狀、生產條 件、土地質量等各方面問題,尤其是土地分類管理問題的解決,為后期各類耕 地保護政策的順利出臺提供了良好的技術支撐。
      需要進一步指出,此時中國農業生產效率大幅提升,為鄉鎮企業的發展提 供了剩余資金和剩余勞動力,這一剩余生產力也為中國耕地保護后期的復雜性 埋下了隱憂。隨著糧食安全壓力的減小以及經濟形勢的好轉,全國范圍內非農 建設開始大面積、有計劃展開,固定資產投入不斷增加,大中小型各類項目快 速投產并逐步發展起來。這一短暫樂觀也致使耕地保護在各級重視下有了被放 松的傾向。在生活條件持續改善以及生活質量的初步提高的積極態勢下,農民 對住房產生了更高要求,房屋建造需求明顯。工業用地及房屋建設的需求導致 耕地數量快速下降。根據不完全數據統計,在此期間,全國耕地面積凈減少約 330萬公頃,年均凈減少值高達47.14萬公頃。
      1978-1985年為耕地保護的覺醒期,耕地保護覺醒期殘留了許多前期“計劃 經濟"色彩,在耕地保護政策上并不能實現大開大合,耕地保護戰略并未得到后 期“紅線版”的重視程度,但也初步意識到耕地保護的重要性,比如1982年中央 一號文件《全國農村工作會議紀要》強調保護耕地是我們的重大國策,要愛惜 每一寸耕地,而1985年中央一號文件《中共中央、國務院關于進一步活躍農村 經濟的十項政策》,則要求山區二十五度以上的坡耕地要有計劃有步驟地退耕還 林還牧工作,耕地保護不僅限于耕地數量保護,耕地質量和耕地生態保護的意 識也逐步覺醒。該時期的耕地保護政策多由中央政府及相關機構以文件或報告 等規范形式分條列出,未有形成專門的、系列的耕地保護規章制度,從而導致 耕地保護條例不全,內容分散,比如1982年5月實施的《國家建設征用土地條 例》,其出發點和側重點也是為了保障國家建設用地的需要,并未從完整意義上 表述耕地的保護政策(周連義,2011)①。這一時期的耕地保護措施點面不全,不 能夠形成有效的全面協調實施,導致耕地保護制度實施嚴重不理想。僅1985年, 全國耕地總面積就減少了 1500萬余畝,成為建國以來耕地數量降幅最為顯著的 一年。
      2.4耕地驟減與耕地保護政策發展(1986-1997)
      1986年6月制定《中華人民共和國土地管理法》,1987年1月1日實施, 標志著中國土地管理進入了新的階段。在1986年以前一系列耕地保護政策的基 礎之上,中國糧食取得了豐收,糧食安全問題得到了一定的緩解。為本階段經 濟發展和農業改革提供了強有力的支撐。在1978-1985耕地保護政策覺醒期階 段,耕地已經出現了大幅減少等情況。非農業化建設用地不斷違規占用農業耕 地資源,雖已有前期相關政策陸續出臺加以調控和監督,但在市場經濟發展的 現實需要和重大經濟利益面前,這種趨勢入潰堤洪水,一發不可收拾。
      1986年,中央發布1號文件《關于1986年農村工作的部署》,要求全國各 地相關部門快速啟動并制定出嚴格的耕地非規范化占用控制管理條例;同年6 月制定《中華人民共和國土地管理法》,并與1987年初實施,首次以法律手段 對耕地保護進行要求,這標志著中國土地管理工作開始步入了法制管理新階段; 1987年,國家對非農業耕地用土地做出計劃,通過中央調控和計劃形式實現對 非農占用耕地數量及其投放時間進行合理化掌控和發展跟蹤;同年,國家土地
      ①周連義.耕地守住紅線必須嚴格實施土地利用總體規劃[J].決策咨詢,2011(06):46-47. 管理局以報告形式正式啟動對全國各種土地類型的利用規劃工作,國家開始從 總體上層層深入,實現土地資源的合理分配;1988年,國家多部門(包括農業、 環境保護、國土管理、建設工業等)共同推出意見,意見表明在發展工業同時 嚴控占用耕地來實現建窯取利、毀田燒磚的行為;1988年,國務院發布《土地 復墾規定》,該規定再次以法律手段強制實施耕地保護政策,增加了破壞、毀壞 耕地的行為成本,很大程度上扼止了肆意毀田他用行為;1989年,國家發行辦 法,以行政手段補充法律手段對違法使用耕地,予以嚴重處理,為耕地保護政 策再添磚墻;1990年國務院在年度《政府工作報告》中提出非建設占用農耕土 地的就承擔耕地開發義務,維持國家耕地總資源保持在良好平衡狀態;1991年 國務院進一步發布了土地管理法實施條例,嚴厲禁止在開墾區域內從事土地開 發工作,加強耕地保護法律力度;同年《中共中央關于進一步加強農業和農村 工作的決定》中明確要求保證本世紀末耕地面積穩定在現有水平上。對耕地保 護有了明確的數量要求;1992年,由國務院轉批,由土地管理局和農業部撰寫 的《關于在全國開展基本農田保護工作的指示的通知》正式頒布實施,首次明 確提出基本農田保護這一概念,同時要求在全國范圍內開展基本農田環境保護。 1992年,國務院發布《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地扌畧荒的通知》,該通 知意在抑制時下的“開發區熱潮”和“房地產熱潮”的圈占土地歪風邪氣對于耕地 的非農占用問題起到了積極的整治作用。
      1993年,《全國土地利用總體規劃納要(1986-2000)》正式發布實施,這是 自新中國成立以來第一個全國土地利用總體規劃的實施,其在協調各行各業用 地、耕地保護、土地合理開發利用等后備土地資源規劃等方面起到了重要的指 導作用,這標志著我國在土地管理方面又向前邁出了一大步;1993年,主席令 (第6號)發布《中華人民共和國農業法》,再次將耕地保護政策上升至法律層 面,在經濟、工業、建筑等行業發展的同時保障農用耕地;同年11月,《在中共 中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》明確提出建立基 本農田保護區制度。基本農田保護區包括商品糧、棉、油基地,名、優、特、 新產品基地和城郊蔬菜生產基地等;1994年,國家土地管理局的《征地工作會 議(吉林)》對推動征地政策的實施,加強征地工作的規范起到積極作用,通過 規范動作對耕地也起到了有效的保護作用;1994年,國家《基本農田保護條例》 出臺,在前期耕地保護基礎之上正式推出農田保護法律條例,該條例中以以耕 地保護為目標,在此基礎之上實施合理化基本農田保護制度,開啟了耕地保護 下的農田保護進程;1995年,國家土地管理局通過了《土地違法案件查處辦法》, 其為土地違法案件的處理提供了有效法規性依據,從行政層面支持土地違法查 辦;1996年,《關于進一步加強農田水利基本建設的通知》,明確規定了農田水 利基本建設的目標和任務,強調增強群眾參與的積極性,加大對農田水利建設 的投入力度,加快改善農業生產條件,改善農耕生態環境;1997年,國務院曾 下發通知并暫時凍結關于占用耕地的審批,從根本政策空間進一步清算耕地占 用現象,強列遏制濫占耕地行為;同年,《土地利用總體規劃編制審批規定》由 國家土地管理局正式發布實施,對基本農田保護區的規劃要求作出說明,并以 規劃的形式提供了耕地保護的依據;農業部發布《基本農田保護區土壤環境質 量監測技術方案》,為農田保護土壤環境質量監測提供技術手段,明確了技術規 程,便于快速、有效的啟動基本農田保護區的土壤質量監測工作;同年《中共 中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》,是我國第一個系 統實施耕地保護的行政法規,保護耕地就是保護我們的生命線。要嚴格控制各 類建設占地,特別要控制占用耕地、林地,少占好地,充分利用現有建設用地 和廢棄地等。嚴格控制征用耕地出讓土地使用權。土地問題涉及全民族的根本 利益,必須服從國家的統一管理。國家管理土地的職能只能加強,不能削弱。
      要進一步改革和完善土地管理體制,加強土地管理的法制建設。國務院發布《全 國土地利用總體規劃綱要(1997-2010),根據耕地政策執行情況及國家發展情況 對前期總體規劃綱要內容進行修訂,根據新規劃內容,到2010年時全國的耕地 總面積計劃約為12933萬公頃以上(郭正濤、劉濤、付榮,2010)①。
      在耕地保護政策的起步期,國家從法律層面、行政層面以及技術層面等多 次發布了不同形式、不同程度的耕地保護政策和土地管理規定,其不僅涉及耕
      ①郭正濤,劉濤,付榮.博弈論視角下的耕地保護制度與失地農民補償體系研究[J].稅務與經 濟,2010(02):57-62. 地保護區的建立、土地使用審批前后端流程的規定及監督、耕地占用的恢復及 補償等。此外,在耕地保護政策的起步期期間,中國首次對土地使用進行了全 面合理化的規劃和布局,并隨著國家實際發展需要進行規劃修訂,其從本質上 體現出中國逐步成長為具有土地前瞻性規定利用的更先進國家,在土地管理方 面又邁出了新的一步。
      這一時期,經濟改革在全國范圍內全面鋪開,經濟快速發展帶來更加旺盛 的各種用地需求,在各種用地直接影響耕地面積和耕地環境的情況下,耕地管 理制度被持續沖擊和挑戰。國家土地管理局在耕地保護政策中辦演著至關重要 的作用,作為監管者和業務的實際負責部門,由其直接或間接發出的土地管理 辦法及耕地保護規定多種多樣,基本涵蓋了當時土地所面臨的各種情況,為土 地管理和耕地保護作出了重要貢獻。尤其是,國家土地管理局的成立后,出臺 T《中華人民共和國土地管理法》,這是我國土地管理方面的第一部法律文件, 標志著我國土地管理和耕地保護工作正式步入法制建設時期。1979-1987年間, 荊州耕地減少面積相當于一個縣的耕地面積,“糧倉''荊州面臨著嚴峻的耕地形 勢。1988年,國家從痛處著手,確定在湖北省荊州市開始首批基本農田保護試 點工作,研究基本農田保護的可行性方案。1992年,經過4年的探索和改進, 基本農田保護方案逐步成熟在全國范圍內開展農田保護工作,這為基本農田保 護制度的全面建立奠定了堅實的實踐基礎(謝婉菲、尹奇、鮑海君,2012)①。
      在全國不斷推出各種土地政策及耕地保護政策的作用下,1986中國的國內 生產總值為10275.18億元,至1997年時中國國內生產總值已增長至78973.03 億元,中國的國內生產總值達到了 20.08%的年均增率,如此大幅的增長率足以 讓全世界都為之驚嘆。良好表現反映在各行各業中,其中,中國糧食產量由1986 年的39151萬噸增長至1997年的49417萬噸,實現了人均糧食占有量從364公 斤到411公斤的突破;中國農業的總產值由1986年的4013.01億元增長至1997 年的23788.40億元;工業上總產值由3886.40億元增長至1997年的25713.79億 元,農業和工業增長皆超過5倍以上。隨著國家經濟發展的快速推進,國家經
      ①謝婉菲,尹奇,鮑海君.基于農戶行為的彭州市耕地保護現狀及影響因素分析[J]•中國農業資源與區
      劃,2012(01):67-72.
      濟實力不斷提升,國內用于城鎮建設、基礎設施、農村建設、企業投資等各方 面的固定資產投資力度也不斷加大,推進了中國的城鎮化建設和工商業發展。
      1986-1997年這一階段,中國正處在由計劃經濟向市場經濟快速過渡階段, 可明顯看出這一時期的耕地保護制度雖不斷陸續出臺并不時出現環環相扣、政 策相輔之勢,但從整體而言依然欠缺系統性。此外,結合我國在這一階段期間 發布的各類通知、文件及規定等,更大比例是運用行政手段和法律手段,經濟 手段相對缺失,使用許多耕地保護政策空有其意難達其成,在執行和監管力度 上顯得過于綿軟。
      綜合來看,1986-1997年間,耕地保護政策的制定和執行都有著重大進展,
      形成了“全面保護"與“重點保護聊目結合的良好局面。此外,耕地保護政策的推行 過程伴隨著經濟的快速發展過程,多種經濟沖擊對以糧食生產為主的農耕經濟 造成了巨大影響。為了保障農民收入,在不亂占耕地的前提下,政府提供并主 導推動農業結構調整,以期改善農民收入水平。但在農業結構調整初期,由于 政策不到位、管理缺失、國內耕地資源多樣化等原因,導致1987年耕地面積在 農業結構調整政策下嚴重減少。基于以上現象,中央迅速作出反應,下發通知, 力爭遏制農業結構調整中對耕地占用的現象,使得耕地減少現象獲得了短時改 善,但并未能根本解決耕地面積減少問題,后期耕地面積再次持續減少。在20 世紀90年代初,一度興起開發區熱潮和房地產熱潮,加之受到農業結構調整和 自然災害等因素,導致在該階段內中國的耕地面積減少較多,出現了大面積的 耕地流失現象。根據中國國有土地管理局析出數據可知,1987-1995年間,中國 耕地面積共減少310.38萬公頃。并且,由于城鎮建設、農業結構調整以及自然 災害等原因,耕地面積凈減少約568.00萬公頃。雖然在此階段期間,通過農民 開荒、圍墾等方式新增了 257.62萬公頃耕地面積,但耕地面積的增加速度遠小 于耕地面積的流失速度(黃朝明、董友琴,2015)①。
      總體而言,中國是處于摸著石頭過河階段,一點一滴積攢經驗。這一階段 里雖然耕地保護制度存在以上多種問題及缺陷,但其多方嘗試和多方突破的努
      ①黃朝明,董友琴.耕地破壞程度鑒定的主要問題及對策建議[J].上海國土資源,2015(01):36-39. 力還是非常值得肯定,并且也取得了不錯的成績,不僅將計劃經濟順利轉變為 市場經濟,同時徹底改變了過去對耕地管理的無序和混亂現象,引導土地管理 逐步走向有序正軌。
      2.5耕地保護形勢惡化與耕地保護政策體系化(1998-2003)
      1998至2003年,中國的耕地保護政策得到了空前發展。中國的國內生產總 值從1998年的84402.28億元增長至135822.76億元,實際年均增長率高達9.48%。 然而,伴隨著國內生產總值大幅增長的卻是糧食總產量的減產,由1998年的 51230萬噸逐減至2003年的43070萬噸。與20世紀90年代耕地保護政策逐步 推行以來的糧食生產量相比,2003年中國糧食總產量最少,為中國改革開放以 來糧食產量的第一次觸底。與糧食產量的大比例滑坡相反的是,中國的重工業 經濟和城鎮化發展不斷提高,以上的巨大變化基本可歸因于1998-2003年期間的 密集型耕地保護政策。從1998年起,中國財政積極政策迅速地推動了中國的城 鎮化發展,社會投資遍地生花,其中全國固定資產投資率達到年均38.4%,比世 界平均投資率水平還要高出約一倍左右。自1998年之后,六大林業重點工程陸 續啟動,意在改善我國生態環境;農村居住條件發生大的變化,消費熱情也空 前高漲。以上經濟、政治、民生等需求對土地非農業應用提出了更高需要,為 耕地保護帶來了巨大壓力。在這一時期期間,農業結構調整、生態退耕、非農 業占用及自然災害等因素的共同作用下,耕地面積減少量達幻7.98萬公頃。雖 然以占補和開墾等形式使得耕地增加了 215.73萬公頃,但出多入少,1998-2003 年耕地的年損失約為110.37萬公頃,中國耕地仍然處于快速流失期。在耕地流 失和糧食減產的雙重壓力下,中國耕地保護政策需要更加嚴苛。
      1998年,中共中央和國務院共同下發《關于繼續凍結非農業建設項目占用 耕地的通知》,針對非農業建設占用耕地現象再次加大控制管理力度,致力于改 善土地粗放型利用和耕地閑置問題;同年,主席令(第8號)發布確立“十分珍 惜、合理利用,切實保護耕地“的法律地位和國策方針,以耕地動態平衡為基本 衡量線,通過對耕地用途管控、實行中央集中管理,并同步加強各級單位執法 力度和監督程度,著力實行基本農田保護策略,落實耕地占用補償;1999年, 國土資源部先后發文,自國家階段性土地計劃以來,首次以國家年度計劃的形 式對耕地他用進行管控,并通過下發對“土地管理法"有關問題的處理通知,對耕 地占用補償平衡具體執行標準及內容、土地違法處置、閑置土地處理及基本農 田保護等分別發布通知和辦法,進一步加快了耕地保護的政策系列,促進了耕 地保護政策的完善有效,具有重要意義;1999年,國務院發布《關于印發全國 土地利用總體規劃綱要的通知》,打擊以開發“果園''“莊園”等為名進行土地炒作 買賣等行為,防止出現耕地炒作現象;同年,由國土資源部和農業部聯合下發 通知,強調基本農田護勢在必行、行必貫徹的決心;1999年,國土資源部發布 《關于加強土地違法案件查處工作的通知》,進一步鞏固和保護土地管理法對非 法土地案件處理的實施成果,護航中國耕地保護政策的順利執行和良性發展。
      1999年,國務院通過行政手段下發通知,加強對炒賣土地等形式的違法土 地轉讓現象的管理,維護耕地保護的良好環境,合理保護耕地;同年,國土資 源部再次形成關于建設用于的審查辦法文件,利用行政手段嚴格規范基本農田 征用的程序,將耕地保護政策的執行落地到實處;《中共中央關于農業和農村工 作若干重大問題的決定》提出實現農業可持續發展戰略,并嚴格保護耕地、森 林植被和水資源,防治水土流失、土地荒漠化和環境污染,改善生產條件,保 護生態環境。開始耕地質量和生態保護;1999年,財政部和國土資源部共同發 力,針對新增的建設用地施行有償使用政策并對費用的收繳做出要求,明確費 用管理辦法,其通過有償支付行為方式,增加非耕地使用的成本,達到對耕地 進行保護的效果;同年,國土資源部針對土地開發整理工作和農業生產結構調 整工作分別發出通知,提出了建設用地項目應補充耕地及土地開發等,強調了 農業用地的管理工作,促進農業生產結構調整;國務院、國土資源部等多處中 央單位先后發布與耕地保護相關文件多達13個,是20世紀末期耕地保護意識 建立以來政策最為密集的一年。其耕地保護內容主要從土地管理、土地轉換及 占補平衡、非法土地行為監管等方面多處開花,逐步形成較為體系化的管理內 容,實現了多處呼應,前后關聯的聯動效果(劉文,1998)①。同時也表明,中 央在這一時期著力加快耕地保護政策的建設和發展,意味著耕地保護政策正式 進入快速發展期。
      2000年,國土資源部分別與國家監察部和農業部聯合發文,針對違反土地 管理規定的行為給出行政處理辦法意見,通過兩大部門共同大力配合工作的方 式進一步加強地方政府破壞耕地保護的行為管理和處罰;同時對基本農田調整 規定給出了標準驗收辦法;同年,國土資源部主導發文,落實耕地補充的資金 等相關內容,加強指導并確保補充耕地政策能夠真正落地,實現耕地占補的平 衡化;2000年,國土資源部制定《土地開發整理規劃編制規程》,通過國家平臺 統一土地開發規劃的編制工作細則,提高土地規劃的科學性;同年,國土資源 部發布相關通知,意在加強耕地保護的落實工作,同時針對各地區經濟的快速 發展給出相關指導政策,強調目前經濟發展與耕地保護多重關系的處理,并發 布相關文件,重點突出了基本農田的變更及登記制度;同年,國土資源部在《農 業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》中為耕地的占補平衡的順利實施提供 了文件依據。與1999年相比,2000年內,中國發布的耕地保護政策相關文件略 少,共計8個文件,但與之前相比仍顯密集。其主要依托于1999年及之前耕地 保護相關政策的基礎之上,從技術層面和行政層面重點突出并強化落實問題區 域,如破壞耕地保護行為的控制和監督,補充耕地的系列政策管理及規范等等。 經過1999-2000年連續兩年耕地保護政策的集中突破,中國耕地初步形成了較為 完善的覆蓋法律、行政和經濟管制的耕地保護體系,且與中國現行經濟、工業、 農業相適用的耕地保護政策(王興運,2005) ®o但反觀歷史,隨著2003年房地產 市場改革伊始,經濟管制的底線不斷被突破,耕地保護的賬面平衡已然偏離了 原有設想。
      2001年,國土資源部發布《全國土地分類(試行)》,在國家新型發展進行 的基礎上,對耕地保護體系進行了進一步較全面的補充和突破;同年,國土資 源部通過相關辦法,對土地征用做出公告要求,以公告方式加入群眾對土地征
      ①劉丈談民營企業的分配制度[幾鄉鎮經濟研究,1998(05):30-31.
      ②王興運.我國耕地保護的法律對策研究[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2005(05): 115-118. 用安置及補償內容的監督;2001年國務院政府工作報告中要求保護好基本農田, 決不允許擅自將耕地改為非農用地,這是一條不可逾越的“紅線2002年,國 務院發布意見,就進一步加強退耕還林政策給出若干指導意見,為后期正式發 布《退耕還林條例》政策的正式出臺試水并收集匯總各方意見,需要一提的是, 退耕還林必然會直接影響到可用耕地的面積,如何平衡兩者關系,實現耕地保 護與退耕還林兩部分的同步順利進行,需要因環境和條件而定;同年,國務院 在前期工作的基礎上再接再厲,推出《退耕還林條例》,大張旗鼓的退耕還林政 策一度打擊了農民耕地的積極性;2003年,國土資源部為了整頓土地市場,改 善土地市場工作的有序性,發布了相關工作方案,其中明確提出整頓重點為各 園區用地、非法占用的土地以及通過違法交易而獲取的土地以及管理嚴重不到 位的土地等,使得土地整頓工作內容更加明確、也更具有針對性;2003年,全 國人大常委會就農村土地承包制定法文,為耕地使用權的流傳提供了法律途徑 的保護依據;同年,國土資源部先后發布關于農用地分等、估計及定級的規程 以及《耕地后備管資源調查與評價技術規程》等,通過一系列技術手段執行耕 地保護政策;同年,中國主要從法律手段和技術手段對中國農村土地承包法給 出合法規定,同時對農用土地的分等、估價、定級、及耕地后備資源等給出官 方政策標準,從技術手段對耕地進行了保護和管理。此外,國家還通過各類通 知對開發區土地應用及耕地非法占為建設用地等現象保護嚴厲打擊,并進一步 加大了土地及耕地使用的監管力度,并首次提出了關于基本農田保護的“五個不 準",為基本農田保護保駕航。
      2.6耕地保護政策進入系統化完善階段(2004-)
      從2004年到2007年間,從我國耕地情況來看,通過增減相抵最終年均凈 減少公頃數為41.43萬,其中以農業結構調整以及開發整理復墾所增加的耕地數 量為217.3萬公頃。基于這一背景,政府強化了在耕地方面的調控與管理,自 2004年起相繼出臺一系列的調控政策,旨在對稅收政策、金融、土地領域實施 更為全面、力度更大的監管。政府將切入點放在了房地產領域,積極創設良好 的房地產市場監管環境,通過增稅、加息等一系列措施從源頭上控制房地產供 應,降低房地產投資熱度。政府展開上述工作的主要目的在于促進房地產市場 的良性發展,推動房地產產業步入成長周期的成熟發展階段,對土地市場綜合 治理和整治問題給予了高度重視,認為應該在半年左右的時間內落實此項工作, 通過農用地轉非農建設用地暫停審批處理,確保治理整頓期間檢查與整改工作 能夠高效率的進行,有效排查存在問題的環節,在完成整改驗收工作之后,以 規定整改標準來對相關項目提出要求,充分發揮國務院的協調管理作用,有效 約束該領域的活動,確保農用地轉非農建設用地的規范化發展。
      關于耕地質量問題,2004年,《中央關于促進農民增加收入若干政策的意見》 中明確提出,各級政府應該積極落實耕地保護制度、應該致力于耕地質量的全 面提升。與此同時,出于對基本農田開發與建設的考量,上述文件還提出了國 有土地出讓金劃撥的意見。同年,《關于深化改革嚴格土地管理的決定》頒布, 主要從如下幾個角度著手,積極的展開了控制與規定,分別為:保障農民利益、 嚴格土地執法、完善責任制度、強化規劃管理、促進集約用地等。為了促進上 述文件的順利實施,國土資源部也發布了一系列的配套文件,對新增建設用地 有償使用費、土地出讓金等問題做出了明確規定。國土資源部順勢頒布一系列 文件,2005年《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》印發,主要就基本農田 保護面積、耕地保有量的規劃做出了重點指示,要求積極落實第一責任人制度, 確保省長(主席、市長)能夠肩負起自身職責,主動促進此項任務的實施。地 方政府耕地保護目標責任制度的順利實施,依賴于國家土地督察制度的助推作 用。新增建設用地土地有償使用費問題在2007年起得到了有效的約束,對土地 有償使用費管理問題提出了明確的管理標準以及監督機制。與此同時,為了促 進中西部地區的發展,新增建設用地土地有償使用費也向此地區進行了適度傾 斜,糧食主產區也得到了一定的財政優惠。參考國家以及省級所確定的土地開 發整理重點任務,為基本農田建設以及耕地開發建設提供強有力的資金支持。
      2006年,《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》正式頒布,主要就耕 地保護問題做出了重點指示,規定內容主要集中在如下幾個方面,分別為:新 增建設用地有償使用費的征繳及使用、土地出讓金的規劃與使用、耕地占用稅 的征收與管理等,就耕地質量建設等問題做出了重點強調。關于耕地保護責任 制的落實問題,在《關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若 干意見》(2007)中有著重點規定,在同年的《政府工作報告》中也就全國耕地 紅線問題做出了明確規定,有效約束了全國耕地數量。
      為了提升國內耕地保護力度,國家相繼于2007年以及2008年頒布了多臺 法律法規,對基本農田保護以及耕地保護做出了提綱挈領式的指示,具備代表 意義的文件有:《城鄉規劃法》、《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發 展農民增收的若干意見》、《耕地占用稅暫行條例》等。在此基礎上,有效促進 了耕地保護力度的提升。政府耕地保護責任目標考核制度的順利落實,依賴于 《土地調查條例實施辦法》、《土地調查條例》等文件的助推作用。
      耕地保護的共同責任機制于2009年正式形成,為各省耕地計劃的實施與管 理提供了強有力的指導,提出了年度考核計劃,有效的約束了建設用地以及耕 地使用情況。2007年重新修訂的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》對征 稅標準做出了上調規定,強化了征收管理力度,主要就土地整理復墾開發基金 的籌劃與管理問題做出了指示,并就年度土地利用計劃的編制問題做出了說明, 強調了差別化管理的重要作用,認為應該逐步減少新增建設用地占地耕地的計 劃指標,積極落實“以補定占'啲政策,逐步構建健全的、完善的、科學的耕地占 補平衡倒逼機制。為了落實政府耕地保護責任制,2010年,中央1號文件中對 部門參與考核情況給予了明確說明,提出應積極構建保護包場機制,堅守耕地 保護紅線,逐步實現基本農田的永久性保護機制。耕地質量建設與管理工作責 任的落實問題,從宏觀角度來看,步入這一時期后,耕地保護逐步傾向于微觀 角度的技術性規定制度建設層面。關于占用耕地的非農建設用地補充耕地方案, 在《耕地占補平衡考核辦法》中有了明確的細化,此文件頒布于2006年。次年, 《關于做好耕地地力評價工作的通知》正式頒布,主要就耕地地力評價、耕地 管理責任落實等問題做出了重點指示。《土地調查條例》、《土地調查條例實施辦 法》這兩部文件主要就土地調查工作給予了明確的說明與規定,上述兩部文件 相繼頒布于2008年以及2009年。為了確保耕地質量驗收評定工作能夠有法可 依,《關于印發補充耕地質量驗收評定技術規范(試行)》的通知》正式出臺, 這標志著,自2012年之后,此項工作正式具備了技術性的指導。
      為了確保土地整治規劃編制工作能夠高效率的實施下去,《市(地)級土地 整治規劃編制規程》、《縣級土地整治規劃編制規程》順利出臺,為其提供了強 有力的規劃與指導。從政策動向來看,在這一時期,國家在耕地保護領域邁入 了新的歷史時期,就基本農田保護問題做出了進一步的強調,在各級政府的積 極促成下,耕地保護傳統機制與創新機制有機交融在一起,煥發了新的活力。 步入新時期以來,我國在基本農田保護領域展開了持續的探索,《基本農田劃定 技術規程》、《高標準基本農田建設規范(試行)》的出臺,標志著我國在基本農 田建設領域邁出了歷史性的一步,正式將此問題上升至國家的高度上來予以規 定,上述兩部文件重點強調了如下幾項內容,分別為:建設條件、公眾參與、 績效評價、建設目標、檔案管理、建設程序、歸屬管理、技術要求、建設內容 等;為了確保建設任務的順利落實,2012年,《全國土地整治規劃(2011-2015 年)》對耕地保護任務做出了任務分解指示,認為應在此階段完成4億畝高標準 基本農田建設任務,,同年四月,第一個高標準基本農田建設年度計劃順利下發, 計劃制定部門為國土資源部以及財政部門,就2012年的年度建設指標做出了明 確的規定;同年六月,《關于加快推進500個高標準基本農田示范縣建設的意見》 順利面世,高標準基本農田建設工作邁入新的高度,“農民參與、整縣推進''的新 模式正式開啟(唐正芒、李志紅,2011)①。2016年,《全國土地利用總體規劃綱 要調整方案》正式發布實施,土地利用規劃計劃主要集中在三個方面:一是持 續推進土地利用總體規劃完善調整。重點規定與強調的內容分別為:基本農田、 建設用地結構的布局優化;建設用地總規模指標;基本農田保護面積指標;全 國及各省、區、市規劃調整后的目標年的耕地保有量等。二是持續加強土地計 劃管理的力度,促進此項工作的順利實施。同年,《土地利用年度計劃管理辦法》 正式發布實施,該辦法突出了計劃和規劃的相關性,創新了多項具體制度,細
      ①唐正芒,李志紅.簡論改革開放以來黨和政府對耕地保護的認識與實踐[J].中共黨史研究,2011(11):26-36. 化了計劃管理的程序,強調計劃對規劃的落實作用;統籌安排了 2016年土地利 用計劃指標,進一步落實了土地計劃激勵和支持政策。三是編制完成了京津冀 協同發展土地利用總體規劃,作為近期京津冀協同發展土地利用的行動綱領。
      2016年,耕地保護政策主要集中在三個方面:一是出臺了《關于全面劃定 永久基本農田實行特殊保護的通知》。明確提出永久基本農田劃定的目標任務、 規劃調整與劃定工作的關系,強調了對永久基本農田實行特殊保護和切實落實 全面劃定各項任務的要求。二是進一步完善了耕地占補平衡制度。《關于補足耕 地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》正式由國土資源部頒 布實施,明確提出通過旱改水等改造措施,對現有耕地質量進行提升,以提質 改造和數量補充相結合的方式落實耕地占補平衡任務。三是強化耕地的生態環 境管護。出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》、《土壤污染防治行動計 劃》等文件的順利實施,從用地標準、農地挖潛、土地供應規劃、管控計劃安 排等幾個方面初步構建了人與地相對應的掛鉤機制的政策框架。《關于落實“十三 五''單位國內生產總值建設用地使用面積下降目標的指導意見》中明確提出相對 2015年末,2020年末,各省(區、市)單位GDP地耗比要下降要至少達到20% 水平,基本確定了不低于4.36%的年度下降目標,隨后國家土地資源主管部門相 繼印發了《關于進一步完善城市停車場規劃建設和用地政策的通知》和《關于 推行節地生態安葬的指導意見》,出臺了《光伏發電站工程項目用地控制指標》 等文件,進一步完善了非農項目的節地用地標準。
      2017年《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中明 確指出,耕地保護要牢固樹立新發展理念,堅守土地公有制性質不改變、耕地 紅線不突破、農民利益不受損三條底線,堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格 的節約用地制度,像保護大熊貓一樣保護耕地,著力加強耕地數量、質量、生 態“三位一體”保護。牢牢守住耕地紅線,確保實有耕地數量基本穩定、質量 有提升。到2020年,全國耕地保有量不少于18.65億畝,永久基本農田保護面 積不少于15.46億畝,確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田,穩步提 高糧食綜合生產能力,為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕 地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善,促進形成保護更加有力、執行更加 順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。進一步的,在十九大報告中強調完成 生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。嚴格保護 耕地,擴大輪作休耕試點,健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度,建立市 場化、多元化生態補償機制。而2018年中央一號文件《中共中央國務院關于 實施鄉村振興戰略的意見》中進一步明確指出,要全面落實永久基本農田特殊 保護制度。健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度,分類有序退出超載的邊 際產能。擴大耕地輪作休耕制度試點。改進耕地占補平衡管理辦法,建立高標 準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑機 制,將所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興 戰略。
      2.7耕地保護進程中耕地保護政策的問題總結
      回顧新中國成立以來我國耕地保護政策的發展途徑與演變歷程,結合我國 改革開放后對于耕地保護政策的調整與轉變進行匹配性系統分析,整體而言, 我國自改革開放后,經歷了 1978-1985年政策起步與人民耕地保護的覺醒期與意 識建立階段,1986-1997年耕地保護政策的深化與完善,1998-2003年耕地政策 的落實與鞏固階段,2004年之后,法令逐步完善與執行日益到位。然而我國耕 地資源短缺,目前我國雖然已經具備了比較完善的耕地保護政策體系,耕地保 護體系從法律法規到行政管理已經較為健全,但是從經濟層面的分析和切入還 相對不足,經濟層面以管制為主。面對蓬勃發展的經濟環境,土壤流失與環境 污染難以避免,人地資源矛盾依然激烈,為確保我國糧食安全及土地的永續使 用,實行嚴格的耕地保護是必然的模式與途徑。本章節透過耕地保護、政策研 究與制度的基本界定與疏理,結合產權理論、制度變遷為梳理途徑進行深入系 統性分析。
      耕地保護與糧食安全息息相關。必須從國家層面加強管控,面對從中央政 府到國家再到地方的經濟利益,耕地保護應當豐富其經濟學分析以及經濟發展 機理的研究。結合本文第二章的理論分析,本文認為利益關系的偏向往往會造 成制度供給的數量與質量的變化,進而造成市場上耕地使用的平衡被破壞。從 制度分析的層面看,健全的耕地保護制度是系統性的保護,同樣也會由于交易 費用、經濟利益等因素被破壞。因此基于國家安全與社會穩定,中央通過耕地 資源總數的規劃,維持社會穩定與確保糧食供給安全,以確保耕地持續性供給, 以滿足國家經濟持續發展與人民基本生活需求。另外,基于耕地保護政策,國 家可以從中獲取資源保護的正當性,包括水源、空氣、生態保育等效益。
      在梳理中國耕地政策變革的途徑與脈絡上,本章對于現階段耕地保護政策 進行主體梳理,主要推動主體包括中共中央、國務院、國土資源部、農業部等 相關機構部門,或獨立或相互配合成為耕地政策保護的必要條件與堅實基礎, 根據我國的《土地管理法》,土地的管理由中央政府統一行使,各級政府則是分 級代管。在耕地保護過程中,中央角色為委托人,地方則為代理人。雖然地方 政府在某種程度上為制度的供應者,但更多時候為制度的實際執行者。結合本 文第二章的理論分析,由于中央與地方角色的不同,其追求的目的與條件也會 與中央存在差異,地方政府最主要是完成中央所傳遞下的任務,包括耕地保護、 糧食安全、生態保護、社會安定等目標,隨著經濟增長與發展,地方與中央在 耕地使用標準上容易產生矛盾,在以GDP為主要政績考核的體制下,面對耕地 非農化產生的經濟利益與保護耕地所消耗的經濟成本,使得地方政府朝向追求 利益最大化的途徑,進而弱化耕地保護的執行力度,甚至默許轄內用地單位違 法侵占土地。對此,雖然從中央到各部委印發了一系列涉及到具體處罰和行政 監管的辦法,但在重大經濟利益面前,投機的行為依然屢禁不止。
      總體而言,直到改革開放之后,土地利用與制度才逐漸被確立下來,但與 其他國家相比,雖然我國在耕地保護上采取最嚴格的保護政策,政府通過制定 法律,將我國耕地進行有效保存,但是耕地保護法主要是通過土地行政法、土 地經濟法和土地民事法三種形式。根據相關規定制定占用耕地的補償機制,其 受制于城鄉二元經濟的巨大差距,對耕地保護的利益相關者之間的激勵約束嚴 重不均衡。另一方面,通過土地管理法規,給予非法占用土地的人處于判刑或
      罰金處罰,對于違反耕地保護的行政政策卻不像法律規定那么嚴格。
      耕地保護的行政措施包括行政審批及行政責任制度。在有關行政審批方面, 又可以細分為4個主要政策:一是土地宏觀調控。透過中央與地方根據宏觀條 件調整土地使用的相關政策。二是農地轉用審批規定,農業地轉用需要透過相 關行政審批執行。三是土地開發復墾政策,透過對于未使用土地進行開發與合 理配置,增加土地使用面積。四是占用耕地補償政策,透過繳納一定復墾費用, 將原不能復墾或不符合規定的區域,進行相關轉用或補償。行政責任制度則有 兩點要件:一是耕地總量動態平衡,其基本精神就是維持全國耕地總量,雖然 近代城鎮化與工業快速發展,需要使用大量土地,但是相對應要將所占用的土 地等比例的返回相應的耕地面積,此返還不只是數量,同時也要求相應的質量, 并由國家相關的土地管理部門驗收。二是耕地保護目標責任制,針對不同耕地 責屬不同層級的政府管理,并明確各級政府的責任,以落實耕地保護政策。
      農戶作為使用耕地的微觀單位,是直接使用耕地資源與耕地保護的承擔者, 對于農戶而言,耕地保護存在兩個目標,一方面是合理使用土地,以耕作獲利; 另一方面,耕地做為農戶的資產,是他們財富的來源累積。現階段農產品價格 和耕作風險都不足以激勵農戶進行耕作行為,耕地保護對于農戶而言,并未突 顯出其社會意義與經濟價值,抑制了農戶耕地保護的積極性與意愿,對于非農 化所產生的極大利潤,農戶寧可追逐更高的經濟效益而忽視耕地保護的重要性。 農戶自身權益未獲得適當保障,農戶對于耕地保護積極性降低,使得耕地保護 從中央、地方、農戶在政策執行上產生滯后或缺失。隨著經濟活動的豐富與制 度的改變,地方政府與農民逐利的矛盾日益激烈,同時地方政府與中央政府在 利益博奕中產生了新的均衡結構,基本上都是為了追求各自利益造成的利益結 果。
      在我國早期計劃經濟體制下,國家對于土地具有實質壟斷特征。在以重工 業發展為核心發展模式下,耕地保護的意識不足與執行效果不佳,耕地保護政 策的內容也較為零散,目前仍缺乏完整的耕地保護系統,我國的耕地保護大多 存在于各地方政府,缺乏統合的法律與配套措施,對于耕地法規不完整性主要 存在于3個方面:一是農村耕地產權配置問題。主要包括土地的使用權、所有 權、收益權等,我國耕地制度是以家庭聯產承包制,農戶擁有土地的經營權, 相較于過去的人民公社體制更提高了農戶生產效益與意愿,但是仍出現許多問 題,包括耕地產權歸屬、補償金分配不公平、土地使用不正當等,使得農戶遭 受到不合理的待遇。二是耕地總量動態平衡的失調。耕地總量動態平衡是為了 維持我國耕地總量與現況所提出,但是我國耕地各地差異甚大,如東三省土壤 肥沃、耕地資源豐富,而沿海地區耕地有效使用面積相對不足,耕地的后備資 源較為缺乏。另外,若采取還地于農、復墾耕作的形式,將使用度較低的工廠、 建筑拆除還農,其土地資源已遭受破壞,還農復墾的效益較低。三是耕地保護 激勵不健全。中央與地方對于耕地使用與期許有顯著差異,地方政府為追求政 績效益,往往將所屬耕地朝向非農化路徑,以提高經濟利益最大化,而對于耕 地保護中央并未給予有效的獎勵機制,導致地方政府對于耕地保護能動性不足。
      在耕地保護起點上,中央政府旨在增加全社會服利水平,地方政府則以地 區發展和政績來圖求中央的關注,而農戶則追求個人利益最大化,各方利益相 關者彼此之間的利益訴求與目的不同,在改革開放的過程中,地方政府權利產 生很大的改變,一方面,地方政府具有更高的決策權主導當地的公共事務,另 一方面地方政府與農戶之間為直接管理的權力組織,在一定程度上也影響中央 政府的利益供給。在經歷了各階段的耕地保護政策完善與執行的基礎上,中國 耕地保護政策體系應當被配以規范性、懲罰性、彈性的機制,對于耕地保護政 策的實踐提供最有效的激勵兼容作為支撐。本章透過政策的梳理與分析,從制 度與現狀的平衡和政策供給的角度,分析了中國耕地保護政策的演進過程與路 徑,從中凝練出中央、地方、農戶之間對于耕地保護的基本意識與目標,將多 重利益博奕理論作為研究的理論導向,平衡中央、地方、農民之間的利益關系, 為之后的耕地政策的制定與推進提供基本的技術支持與條件。
      從前文的分析總結中,可以發現,我國耕地保護政策的制定和動態調整都 具有明顯的政策主導性,一方面政府在政策制定上具有決定性作用,多元市場 主體的參與度嚴重不足,另一方面,政府根據自身的發展訴求制定與調整耕地 政策,使得耕地保護產生了合理動態調整機制。自改革開放以來,中央對于耕 地保護的相關政策已超過上百條,內容包括耕地數量、經濟規劃、法律限制等 綜合要素的運用,但事實上,我國耕地的流失問題仍然嚴峻。而面對此情況, 單靠中央的耕地保護政策是無法遏止在經濟市場化所造成的制度績效的不健 全。現階段我國耕地保護的相關法令多元且涵蓋廣泛,耕地保護體系已經較為 完善,但對于我國的耕地保護的績效仍顯不足,主要是實際政策供給與多元主 體的需求之間存在顯著差異,地方政府在追求利益最大化的過程中,往往曲解 或是拖延中央政府制定的耕地保護政策,最終造成雖有法令而無從執行等弊端O 其實以上問題更傾向于經濟問題,簡單的從政治和法令的角度進行分析,難以 解決這一現實困境。
      第3章中國耕地保護政策的主要矛盾及其經濟學解釋
      3.1中國耕地保護政策面臨的主要矛盾分析
      3.1.1農業生產力落后與人口基數的矛盾分析
      勞動者是生產力諸要素中最活躍的要素。中國耕地保護乃至中國農村問題 最核心的矛盾都是人口基數過大、農村人口日益增長的物質需求與社會物質供 給總量之間的矛盾。資源的有限性是硬約束條件,其貫穿于科技史和經濟社會 發展史,提升資源的有效配置是人類科技、經濟和社會發展的發展邏輯主線。
      在我國耕地保護政策面臨的首要矛盾,主要體現為農業生產力落后與人口 基數的矛盾,我國農業技術落后,集約化程度很低,基礎設施薄弱(陳愛雪, 2016)。①并且大量的勞動者并未形成足夠強大的生產力,一方面勞動者與科技 要素的結合不足,農業現代化水平相對落后,另一方面受制于農耕時節的周期 影響,大量的農業勞動者的勞動力輸出受到了自然規律的限制,生產力需要與 自然規律相適應,生產總量增長優先的情況下,人均生產力水平受到了更大的 限制。根據馬克思主義基本原理,在人均生產不足的情況下,耕地的價格有可 能會被折損。
      表3T 近年來中國農村人口、耕地及增加值占比基本情況
      2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
      農村人口(億) 6.94 6.79 6.65 6.51 6.36 6.22 6.09
      耕地面積(百萬公頃) 135.38 135.27 135.24 135.16 135.16 135.06 134.99
      人均耕地面積(公頃) 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08 0.08
      農業用地(億公頃) 5.24 - - 6.46 6.46- 6.46 6.45
      耕地面積/國土面積(%) 11.79 11.78 11.78 11.77 11.77 11.76 11.75
      耕地面積/農業面積(%) 20.97 - - 20.92 20.92 20.90 20.92
      農業人均增加值(美元) 520.71 544.96 - - 784.67 1464.9
      農村人口/總人口(%) 52.14 50.75 49.48 48.19 46.87 45.60 44.42
      農業增加值/GDP (%) 10.33 10.1 10.04 - 10.01 9.16 8.99
      數據來源②;中國宏觀經濟數據http://finance.sina.com.cn/worldmac/.和第二次全國農業普查 數據匯總而來。
       
      ①陳愛雪•國際農產品價格波動對我國的影響及對策[J]•經濟縱橫,2016 (02) : 102-107.
      ②其中農村人口/總人口百分比、耕地面積/農業面積百分比通過計算而來。“-”表示數據缺失,由于本節旨 在說明近年來的實際情況,離散數據能夠滿足對比需要,在本節不進行時序和面板數據整理。
      結合上表3-1,不難發現雖然中國農村人口在持續減少,但是中國農村人口 占總人口比重,還遠遠大于耕地占國土面積比重,匯總牧副漁,中國農村人口 占總人口比重,也遠大于農業用地占國土面積比重。2014年前后,中國農業增 加值雖然經歷了大幅度上漲,但是總體人/年均水平僅8000元人民幣,農業增加 值占GDP比重徘徊在10%左右,一方面表現出中國三次產業升級態勢比較樂觀, 另一方面相對其人口基數和當今中國的物價水平,農業的價值實現和人均價值 回報嚴重不足。激勵不足會致使農村人口的農業從業意愿嚴重不足,耕地作為 農業的根基,也是相對更加辛苦,受自然條件限制最多的生產活動,農村人口 的耕地意愿嚴重不足并呈現下滑態勢。在調研和農村基層管理中,也能明顯感 受到,目前農村人口的耕地意愿嚴重不足,勞動力的主觀能動不足對生產力發 展造成了難以估量的損失。
      表3-2中美日澳四國農村人口(億人)一覽
      2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
      中國 7.22 7.08 6.94 6.79 6.65 6.51 6.36 6.22 6.09
      美國 0.56 0.56 0.56 0.55 0.55 0.55 0.59 0.59 0.59
      日本 0.16 0.14 0.13 0.12 0.11 0.11 0.96 0.89 0.83
      澳大利亞 0.024 0.024 0.024 0.024 0.024 0.024 0.025 0.025 0.025
      數據來源:中國宏觀經濟數據 http://finance.sina.com.cn/worldmac/.
       
      表3-3中美日澳四國人均農業增加值(美元)一覽
      2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
      中國 472.15 498.5 520.71 544.96 -- -- 784.67 -- 1464.9
      美國 41500 45900 52200 51400 -- - -- - --
      日本 36800 42100 4.0800 40400 - -- - -- --
      澳大利亞 27800 29500 34500 35200 -- 54400 48600 52700 59200
      數據來源:中國宏觀經濟數據 http://finance.sina.com.cn/worldmac/.
       
      結合上表3-1、3-2和3-3不難發現,我國農村人口數量遠超美日澳等國,
      農村人均用地劣勢明顯,然而人均農業增加值,與美日澳等國相差幾十倍。不 論是從資源占有,還是從價值增值,中國農業生產力落后與人口基數的矛盾都 非常顯著。從上表3-1、3-2和3-3中也能粗略算出,日本的高農業生產率特征, 澳大利亞與中國農業生產率相近,美國農耕大國等特征對中國農業發展和耕地 保護都具有借鑒意義,在后續篇章深入分析,重點討論。
      3.1.2農產品貿易與農業保護的矛盾分析
      在農業人口基數過大,人均耕地和產出水平嚴重不足的情況下,農耕勞動 者的積極性被挫傷,面對農業人口基數過大這一短期內無法改變的現實情況, 推動大規模機械化所造成的勞動力閑置和土地集中又讓國家難以承受。綜合而 言,中國農業人口的耕地資源占有和農耕生產率都很低,農業生產和農業發展 都處于比較低的水平,全球競爭力非常低,這一態勢難以通過機械化和新興科 技等手段得到扭轉。隨著中國加入WTO,中國的全球化步伐不斷加快,我國農 產品市場準入政策限制明顯弱化,農產品貿易保護水平顯著降低。①農產品貿易 自由化與農業保護的矛盾日益凸顯。
      近年來,由于國內外農產品價格差距提供的潛在利潤空間,農產品進出口 逆差被持續放大,大宗農產品甚至呈現出全面凈進口的態勢。2015年,大豆依 然保持高度對外依存,油菜籽進口達到439.6萬噸、大麥進口甚至高達1073萬 噸棉花進口達到147.5萬噸、食糖進口達到483.8萬噸;三大主要糧食更是連續 4年凈進口態勢,大米進口達到338萬噸、小麥進口達到301萬噸、玉米進口 達到473萬噸,國家糧食安全已經達到了必須得到重視的水平(張明軍、鐘樂 2016)。雖然農產品貿易具有保障國內有效供給、緩解國內資源和環境壓力、促 進產業結構調整的積極功能,但是隨著國外農產品在我國農產品消費占比的持 續提升,開放市場對本地市場的影響與關聯格局也已經形成。以糧食為主的農 耕產品在國家糧食安全中的國內主導地位被逐步撼動,更棘手的問題是價格沖 擊下,我國農產品弱競爭力面臨的潛在淘汰風險,這將成為糧食安全的重大隱 患。價格沖擊以食用糖為例,在進口食糖的價格沖擊下,2011年起國內糖價被
      ①汪明珠•我國農產品進口貿易政策的保護水平與結構——基于貿易限制指數的研究[D].山東大學,2015: 126-127.
      迫以國外糖價為基準,一路下滑,平均價格由2011年的每噸6147元下跌至2014 年的每噸4100兀,跌幅高達近34%o由于我國沒有對蔗糖設置保護價格,并且 在2011和2014年之間的連續三年調低了甘蔗收購價,致使甘蔗和蔗糖市場價下 跌至成本線以下。這對蔗農來說幾乎是滅頂之災,蔗農的耕種積極性被嚴重挫 傷。更嚴重的是這一虧損局面將會導致農戶破產,從而波及到蔗糖產業及產業 鏈上下游相關的各個環節。(張明軍、鐘飪,2016)。①然而,這并非來源于外國 的惡意貿易輸出,蔗糖的主要生產國并未對蔗農和蔗糖產業提供補貼,作為蔗 糖的主要生產國,泰國和巴西的甘蔗收購價僅為每噸200元到每噸250元不等, 與我國的甘蔗收購價相比,處于顯著成本優勢水平。②并且我國農耕產品加工產 業整體競爭力很弱,巴西的食用糖生產成本僅為每噸1963元到2244元,泰國 略高,約每噸2080元到2310元,遠低于我國的每噸4380元到4690元水平。③ 總體來看,主要糧食產品貿易逆差的持續拉大,也必將形成進一步的貿易價格 沖擊。由于我國農業生產力落后和農業人口基數過大這一根本矛盾,農耕產業 的競爭力在一段時間內不會出現顯著的提高,農產品貿易必將造成國內農產品 價格持續走低,甚至低至成本線以下,在農業保護政策供給缺失或低效的情況 下,農產品出現滯銷賣難和庫存積壓嚴重等情形,加工企業和生產者的利益嚴 重受損,必然會導致本國農業逐步退出市場競爭,耕地保護政策的國家糧食安 全目標將難以為繼。
      耕地保護政策可以被理解為國家糧食安全的保障,但國家糧食安全的核心 是農耕產業安全問題,在農業生產力和生產效率難以短期迅速提升的情況下, 開放農產品貿易必須輔以與國家糧食安全相適應的農業保護政策。農耕產品貿 易與農業保護之間的矛盾是當前中國耕地保護面臨的衍生矛盾,是政策目標和 政策供給的錯配,在主要矛盾短期內無法解決的情況下,具有輔助性質的次要 矛盾也未得到解決。
      ①張明軍,鐘鉉•全球化背景下中國農業產業損害分析及對策[J]•農業展望,2016 (11) : 79-84.
      ②朱新鑫,李豫新.中國與中亞五國農產品貿易競爭性和互補性分析[J].國際經貿探索,2011 (03) : 17-22.
      ③孫致陸,李先德•經濟全球化背景下中國與印度農產品貿易發展研究——基于互補性、競爭性和增長潛力 的實證分析[J].國際貿易問題,2013 (12) : 68-78.
      3.1.3二元體制造成的農產品價格扭曲與激勵不當
      1979年諾貝爾經濟學獎得主劉易斯,在其1958年出版的《經濟增長理論》 一書中,全面的分析了影響經濟發展的各項因素,指出發展中國家經濟的典型 特證是具有二元經濟結構,即弱小的現代工業部門和強大的傳統農業部門同時 存在。二元經濟可以通過自身的勞動力成本的優勢,雇傭廉價勞動力,從而促 進現代資本主義部門的迅速成長。①拉尼斯和費景漢進一步拓展劉易斯的二元經 濟理論。劉易斯二元經濟模型被詳細拆分為三個階段:第一階段,農業部門普 遍存在隱性失業,可以向現代工業部門提供有比較多的過剩勞動力,農耕勞動 力的供給彈性接近無限大,剩余勞動力致使農耕勞動的邊際生產率趨近于零; 第二階段,農業部門中逐漸形成生產剩余,二元經濟的工業優先發展傾向,使 得工業部門能夠得到較快的發展,在工業部門能夠吸納就業的情況下,農耕勞 動力向工業部門轉移;第三階段,通過就業的轉移,農業部門的過剩勞動力被 逐漸消化,工業部門的快速發展也能夠為農業部門提供生產資料和裝備支持, 工業部門和農業部門逐步實現共同發展,從而二元經濟完成了向兩部門協調發 展的轉型。在此基礎上,隨著工業部門通過生產資料和裝備對農業部門的改造, 農業生產力大幅度提升,農耕勞動生產率提高,農耕勞動力進一步被擠出,工 業部門實現了對農業部門的反哺,從而經濟發展的效率與公平實現了統一。
      改革開放以來,為加速工業化和現代化,中國采取了具有顯著二元經濟特 征的發展模式。平新喬(1988)指出,二元經濟下,中國農業商品率極低,農 村存在大量隱蔽性失業,農產品價格上升必然抑制工業擴張,因此,農民貢獻 廉價產品,且喪失個人發展機會這一問題被選擇性忽視。農業的弱勢地位進一 步鞏固和強化了本早已懸殊的二元經濟結構。②從改革開放至今,城市經濟和第 二、三產業迅猛發展,然而農耕部門并未實現劉易斯設想的(轉折)反哺效果。 農產品與工業產品在流通和定價中的不平等地位也沒有得到根本性地扭轉。在 農業生產力落后、農耕勞動力相對過剩、農產品貿易進一步沖擊農產品價格的 情況下,二元經濟相對輕視農耕部門的發展理念直接導致農耕產業既無競爭力
      ①蘇東水•產業經濟學[M].北京:高等教育出版社,2000: 227.
      ②平新喬•農產品短缺——二元經濟轉換過程的障礙[J].天津社會科學,1988 (05) : 18-23.
      又缺乏扶持力度。
      農產品的價格扭曲還帶來了三大嚴重問題:第一,土地價格鴻溝。農耕產 品價格扭曲直接折損了農耕用地的價格,土地由于性質差異和定性制度壁壘的 存在,從而造成了農耕土地和其它類型用地的巨大價格鴻溝,價格作為利潤實 現的基礎,催生了土地違法違規變更和利用;第二,市場機制被破壞,資源高 效配置的手段喪失。農產品價格扭曲致使市場對農耕活動長期激勵不當,激勵 約束機制的偏頗致使市場機制在農產品領域被嚴重扭曲,市場機制的部分功能 喪失對農業部門發展造成了無法估量的損害,農耕產業的發展相比城市經濟落 后了一個時代。第三,農耕勞動力流失嚴重,農村發展必須要面對人力資源的 弱勢格局。農民付出同等勞動獲取的回報差異巨大,在城市快速發展能夠吸納 就業的情況下,激勵不當直接使得從事農耕活動的勞動者轉向其它領域,青壯 年農耕勞動力流失的問題已經成為困擾目前中國農村發展的重大現實問題。
      3.1.4耕地保護限制與農業保護不足的矛盾分析
      馬克思主義政治經濟學認為土地不是勞動產品,沒有價值,但有使用價值, 并存在價格,土地價格是土地經濟收益的總和,也可被稱為地價,是土地權利 和預期收益的購買價格,即地租的資本化。地租是土地所有權在經濟上的實現 形式,是農業資本家在獲得社會平均利潤后而交給土地所有者的超額利潤。地 價的差異一方面取決于自然條件,即級差地租I;另一方面取決于勞動注入, 即級差地租II。但是由于缺少必要的勞動投入和科技投入,農耕產品的價值相 對較低,農耕產品的價值低估直接影響到價格實現,以及被讓渡的超額利潤水 平,從而影響了土地的價格。從供需價格決定理論出發,根據馬歇爾的廠商理 論,產品價格由供求決定,農耕產品也不例外,農耕產品作為生活必需品和無 差異競爭性產品,其供給彈性曲線呈現凹面特征,隨著單位供給的增加,邊際 價值呈現下降趨勢。邊際價值確定價格,由于二元市場的存在,城市經濟和工 業部門得到資源傾斜,城市市場的農耕產品供給量趨向于無窮大,農耕產品價 格被相對低估。根據理性人原則,耕地價格作為農耕產品價格的組成部分,其 成本受到價格的約束,只要農耕活動屬于經濟活動范疇,并且能夠保持接續性,
      耕地價格必然受制于農耕產品價格,從而耕地的價格被低估。
      綜上分析,耕地價格與農業產品價格相互影響,相互作用,具有普遍聯系 性。脫離耕地保護談農業保護,脫離農業保護談耕地保護都是孤立的且不符合 普遍聯系性,即耕地保護限制與農業保護不足必然存在矛盾性。這是脫離事物 的普遍聯系,孤立的解決表象,既不符合經濟邏輯更不符合歷史邏輯。綜合來 看,耕地保護與農業保護相輔相成,缺一不可。在經濟高速發展的情況下,土 地的供給是有限的,然而生產和生活行為對土地的需求越來越度。經濟發展的 趨勢是總體樂觀的,經濟的增長必然帶來土地的增值。經濟增長涉及到人力、 資本等一系列因素,也就是說,大量的資本和人力投入必然會間接提升土地的 價值,這就意味著耕地保護的成本必然隨之提升。在資源有限的情況下,資源 價值的邊際效用趨向于無窮大,即資源價格趨向于斜率上升的非線性增長,也 就是說,當前預估的土地收益可能遠低于下一個時點的實際價格。由于農業部 門生產力落后,二元經濟下農業部門的弱勢地位和農產品貿易的持續沖擊,在 農業保護不足的情況下,土地價格上升以及大幅上升預期都將進一步激化耕地 保護限制與農業保護不足的矛盾。隨著市場經濟改革的持續深入,政府要以發 展的視角看待耕地與農業的協同保護問題,統一認識,在基礎邏輯和理論層面 辨析耕地保護政策的需求與供給、耕地保護的成本與收益,耕地保護政策的效 率與質量,創新耕地保護政策效能的評價標準。
      3.2中國耕地保護政策及其有效性的經濟學解釋
      綜上,中國耕地保護政策主要面臨著農業生產力落后與人口基數過大的矛 盾,在農產品貿易自由化沖擊的條件下,農業保護不利導致本以脆弱的農耕生 產體系遭到了難以抵御的傷害。一方面二元體制造成的農產品扭曲與農耕體系 激勵不當進一步損害了農耕勞動力的積極性,另一方面脫離農業保護政策,耕 地保護政策進一步撕裂了農耕市場體系。要解決這一問題,需要從主要矛盾入 手,提升農業的生產力水平,徹底改變中國農業的二元市場體系。對此,要明 確認識,科學系統,不能一蹴而就,從理論層面深入剖析,找到可行的方法,
      明確有理有利有節的改革思路。這就需要從市場經濟理論的角度入手,深入研 究中國耕地保護政策的需求與供給、成本與收益、效率與質量和有效性問題。
      3.2.1耕地保護政策的動機
      耕地保護行動涉及到的利益相關者主要有農耕勞動者、非農市場主體和地 方政府,由于耕地保護涉及到的利益相關者各自所處社會經濟地位存在較大差 異,這些利益相關者的耕地保護動機截然不同,這會直接影響耕地保護政策的 實際制定和走向。
      錢忠好(2002)指出,政府耕地保護的成本可分為間接成本和直接成本。 間接成本包括實行耕地保護政策使耕地非農化受限所引發的土地收益損失,如 土地出讓受益損失以及可能引發的政府財政收入下降和非農產業增長速度減慢 等;直接成本包括政府采取耕地保護行動如劃定基本農田保護區、實行土地用 途管制、進行農地規劃、制定耕地保護法規條例、執行耕地保護政策等直接支 付于耕地保護行動的費用。政府耕地保護的收益也可分成間接收益和直接收益o 間接收益包括食物安全保障和農業基礎確立對國民經濟其他部門的促進作用以 及由此而帶來的社會安定和政府支持度上升;直接收益主要是因保護耕地而保 有了農業生產特別是糧食生產增長的耕地基礎,所形成的食物安全保障和糧食 產量增加。①非農市場主體,作為個體幾乎不會考慮整個國家的糧食安全問題, 其動機主要是利潤實現,當前貨幣超發,房價快速上漲,掌控土地資源用于潛 在物業開發,預期利潤會反向激勵非農市場主體,不利于耕地保護。農耕勞動 者的成本既包括執行成本又包括機會損失,收益則僅包涵農業收入上漲和生活 環境保障兩方面的收益,在收益不足的情況下,生活環境保障的吸引力相對不 顯著。綜合比較,不難發現在城鄉二元經濟結構下,耕地保護的成本和收益完 全不成正比,農耕勞動者耕地保護激勵嚴重不足。
      在利益相關者動機分析的基礎上,耕地保護政策的激勵錯配顯而易見。雖 然農民有天然的耕地保護動機(姜廣輝等,2009)②,但是與實際利益相比,政
      ①錢忠好•耕地保護的行動邏輯及經濟分析[J].揚州大學學報(人文社會科學版),2002 (06) : 32-37.
      ②姜廣輝等.耕地保護經濟補償機制分析[J]•中國土地科學,2009 (07) :24-27.
      府與市場主體之間激勵存在顯著不兼容,市場機制的實際運行存在較大隱患, 耕地保護政策的運行基礎不牢固,耕地保護政策的需求與供給、成本與收益存 在明顯的錯配。
      3.2.2耕地保護政策的需求與供給
      需求與供給分析是經濟學的重要分析范式。具體分析耕地保護政策的需求 與供給,一方面要明確需求與供給的主客體,另一方面要明確需求與供給數量。 目前我國的政策提供者均為政府,政府是各類耕地保護政策的供給主體,農耕 活動和耕地市場是被政策作用的客體,然而,耕地保護政策的實際需求者反而 是農耕勞動者,以最具有代表性的T8億畝"紅線政策為例,耕地保護政策直接 作用于農耕活動和耕地市場,但這一政策的供給并非針對農耕勞動者的實際需 求,耕地保護政策的需求與供給出現了嚴重的主客體錯配,與之相對,農耕現 代化和與現代農業有關的耕地保護政策成效都更加有效,這是由于政策供給的 主體與政策需求的主體具有較高的匹配度;另一方面,耕地屬于有限資源,在 農耕生產率相對穩定的情況下,耕地在短期內不可能大幅度增加,在開源不足 的情況下,針對節流的政策需求接近于無限大。在現實環境中,有限的資源需 要配置到生產和市場發展的各個環節,耕地保護政策要考慮到諸多因素,政策 供給嚴重不足,其供給鴻溝將非常明顯,為之服務的配套政策將更加難以為繼, 政策需求與供給間存在巨大的數量鴻溝,市場機制被嚴重破壞。
      進一步分析,不難發現耕地保護政策作用于農耕生產體系,而農耕生產體 系更需要農業保護,從而緩解復雜的多重矛盾。但目前耕地保護亟需理清主客 體關系,重樹市場機制。與提高耕地質量和提升農業生產率有關的農耕保護政 策要作為重點,繼續推進;與耕地數量和耕地用途有關的農耕保護政策,要進 一步理清主客體關系,通過農業保護和重塑現代農業市場體系等方式激勵農耕 勞動者,從而提升耕地保護政策的精準對接效率。政府要重點通過財政杠桿, 重構農業耕地保護政策體系。
      3.2.3耕地保護政策的成本與收益
      成本與收益分析是經濟學的重要分析范式,從邊際分析角度出發,與提高 耕地質量和提升農業生產率有關的耕地保護政策,其農業耕地保護政策的供給 成本較高,并且隨著生產率和耕地質量的提升,連續投資將會出現邊際收益遞 減和邊際成本遞增,成本提升收益下降致使利潤逐漸趨向于零,從而導致政策 供給的激勵不足;與耕地數量和耕地用途有關的農耕保護政策,并不需要高昂 的技術投入,從成本方面考慮,這類政策的成本近乎“拍腦袋"成本,隨著條文和 路徑的明確,邊際成本近乎于無,在去除非法影響因素的情況下,政策只要嚴 格執行,就可以達到政策的預期效果,政策的成本收益差額巨大,具有極大的 激勵效果。這就致使需求與供給相對更加匹配的政策越來越少,需求與供給錯 配的政策越來越多。從價值論層面出發,農耕勞動屬于簡單勞動,附加值極低, 農耕生產的價值回報極低。農業耕地保護政策的現實情況并不利于現代農業發 展和農業生產率的提升。現行農業耕地保護政策和現有農耕市場體系已經成為 了現代農業發展和耕地保護技術變革的約束條件,以數量和用途限制為主的耕 地保護政策限制了現代農耕體系的改革空間。
      總體來看,目前在耕地保護政策制定和調整過程中,需求與供給需進一步 匹配的耕地保護政策的成本與收益存在嚴重的激勵不兼容,這會導致有效農耕 保護政策效率較低,并且在厭倦趨勢下,出現人為規避和逆向選擇的情況,有 效的耕地保護政策越來越少。農耕保護政策必須要解決價值實現問題,政府要 重點扶持有效的耕地保護政策,財政杠桿要優先解決與提高耕地質量和提升農 業生產率有關的農耕保護政策的激勵兼容問題。目前,中國的農業供給側結構 性改革,既是結構性改革,更是現代化改革,在農產品貿易逐步開放的新格局 下,農產品和農耕活動的比較優勢才是改革的關鍵所在,以及農耕保護政策的 關鍵性議題。
      3.2.4耕地保護政策的效率與質量
      效率與質量是困擾當前中國耕地保護政策,乃至中國改革的重大問題。要 構建中國耕地保護政策體系,就要做到提升政策供給的精準性和政策效率,提 升政策供給質量。雖然與耕地數量和耕地用途有關的農耕保護政策效率最高, 但是以傳統的物權和西方產權理論為主導,耕地數量的嚴格保護缺乏合法性依 據,政策的精準性存在偏差。要以精準性為首要原則,正確認識矛盾的必然性 和矛盾的主要方面,發揮馬克思主義產權理論在確權保障中的作用,配套相應 的疏解辦法;與提高耕地質量和提升農業生產率有關的農耕保護政策精準的應 對了客體需求,但是相對較為微觀的調控政策效率有限,面對復雜的實踐需要, 政策創新成本相對較高,要以效率為次要原則,正確處理財政杠桿和切入點的 選取,創新基層耕地保護決策機制,調動農耕勞動者和相關企業的積極性,激 活市場配置資源的效率。從政策實施后,耕地數量增加、持平和減少的情況作 為有效性的評價依據,由于耕地持續減少受到多因素影響,本文認為在政策推 行后,耕地數量增加為顯著有效,耕地數量持平為有效,耕地數量進一步減少 為無效。結合耕地質量保護理念,綜合來看,耕地保護政策的效率要以政策投 入與耕地產出效能的提升幅度比為依據,耕地保護政策的有效性要以有作用的 耕地保護政策與耕地保護政策總量占比為依據。即耕地保護政策效率二有效政策 /政策總供給量,其數值大,越接近于1,耕地保護政策的質量越高。從效能的 角度,目前最有效的耕地保護政策莫過強制耕地存量限制和耕地質量優化(生 態保護、專業化發展等)政策。
      總體而言,從馬克思唯物主義歷史觀的角度出發,效率和質量更是一對哲 學問題。要辯證的看待這一問題,要提升耕地保護政策的效率,首要問題是要 提升政策供給的精準性。當前我國的耕地保護政策要根據精準性供給原則和市 場主體能動性(效率)原則,切實的提升耕地保護政策的效度,重構中國耕地 保護政策體系。需要指出,精準性的大前提是要弄清服務于誰,而不是簡單的 作用于誰。這就需要我們更加全面的了解中國耕地保護政策的演變歷程、政策 制定背景及其深層次成因,從而對癥下藥。并且,中國的耕地保護問題也是全 球耕地保護進程中的重要組成部分,要更加深刻地了解中國耕地保護政策的深 層次成因和作用機理,首先要從更加宏觀的角度切入,跳出原有的思維限制, 結合國際耕地保護經驗,更加全面地理解中國耕地保護政策要服務于誰和作用
      于何處,處理好耕地數量、質量、生態保護和農業保護的辯證關系。
      第4章 耕地保護政策的境內外比較與經驗借鑒
      耕地保護涉及到糧食安全,已經成為全球矚目的議題,經過了長期的研究 沉淀和實踐探索,耕地保護政策的先進地區已經形成了可借鑒的先進經驗。從 全球范圍看,美國、日本、澳洲更具特色,能夠從農業保護與耕地保護協同發 展,耕作技術和耕地質量保護等方面提供經驗借鑒。中國臺灣地區與大陸的文 化相通,在耕地改革和城市化發展方面,具有非常多的共同特質,作為中外交 匯和政策交流的先進地區,耕地保護經驗也具有比較大的借鑒意義。
      4.1美國的農耕保護政策
      美國地處北美洲中部,北部和南部與兩個國家相鄰,分別為:加拿大與墨 西哥,而東部與西部與海洋相連,分別為:大西洋與太平洋。美國的總的領土 面積達937萬平方公里,美國的地勢一般較低,平原較多,占國土面積的一半 以上。平原處適宜用作農田,美國的農田大都是在廣闊的平原處成片相連,為 農作物的生長提供了非常有利的條件。而且美國農田的土地種類多為含有機質 量特別高的栗鈣土和暗棕鈣土等,這樣肥沃的土地使得美國的農民收獲頗豐。 美國的農田達28億畝,森林植被茂密,植被覆蓋率大約33%O美國的國土跨越 緯度較大,阿拉加斯加作為美國最北部的一個洲,屬于亞寒帶大陸性氣候;中 部氣候較溫和,屬于北溫帶或者亞熱帶氣候;而佛羅里達和夏威夷都在美國南 部,分別屬于熱帶氣候和熱帶海洋性氣候。由于氣候的原因,美國雨水充足(孫 可庸,1996)。①
      與其他資本主義國家相比,美國作為一個移民國家,土著人口并不多,因 此大面積的土地是沒有主人的。這些土地沒有任何用途。在當時的歷史背景下, 為了解決美國的土地問題,其創造出了一種新的分配方式。美國國會通過頒布 《宅地法》,宣布如果移民繳納了手續費便可以分得西部的荒地,在耕種五年后
      ①孫可庸.中國農業生產方式必須走世界農業發展共同的路——再論中國農業和農村經濟的根本出路山.廣 西社會科學,1996(05):2-9.
      就可以成為自己私有的土地。正因為該法案,許多人踏上了西部開荒的道路, 舉家搬遷,從而形成了美國獨特的農業經營模式一一家庭農場。之后,美國西 部大量的無主土地得到耕種,西部農業得到了巨大的發展,盡管這種發展是最 粗放的。根據資料顯示,從法令頒布到1900年的,美國誕生了一大批的農場主, 占全國農民總數的一半以上,土地面積在20?174英畝之間。根據1862年頒布 的《宅地法》,這些農戶還是符合“小農叩勺標準。但是,隨著經濟的發展,這些 農戶的經營受到重重的阻礙最終紛紛破產。阻礙來自于各方面,包括貸款、銷 售、運輸等等,受到資本家的重重壓迫和剝削。他們通過抬高物價、提高利息、 提高交通費用使得農戶破產。因此在20世紀初,美國家庭農場的農戶數量從 69.7%降到了 46%,相反,原來大型農場主等“大農”從17.2%升高到全國的 52.3%,也反映了美國家庭農場的經營模式逐漸走向衰落,而資本主義通過出租 田地或者雇傭勞動力獲得了巨額的利益。
      在美國,草地和森林大部分為政府所有,不過可以出租給私人使用;大部 分的田地是屬于私人的,是受到法律保護的,而且關于土地的使用或者轉讓是 符合法律要求的。法律上有一項“地役權二這是用來保護農地不改變性質,限制 改變用途,因為過多的農地變成開發用地就會導致大量農地流失,嚴重的阻礙 農業的發展。因此各個國家頒布了農地征地和保護制度。這一點在中國有很好 的體現,我國政府頒布法律規范用地,出臺農地的征用和保護制度。但是地方 政府在執行過程中發現兩種制度存在的一些問題,并且產生了一些難以調和的 矛盾。歷史上,美國為了實現經濟的增長,也曾經占用量大農地(盧元芬,2011)o ①據資料顯示,1982-2007年,美國有2000多萬英畝的農地被占用,美國政府很 快的認識到問題的嚴重性,頒布了許多有關保護農地的管理方案,其中包括土 地開發權、減稅和務農權法,地方政府經過反復研究最終結合地方上的實際情 況推行的一套方案。在推行方案時,由于美國土地是私有的,美國政府從保護 人民的利益出發,在農戶自愿的前提條件下與農戶共同實行土地的征用和農田 保護。
      ①盧元芬.農地變遷的“美國式道路”及其實質[J].淮海工學院學報(社會科學版),2011(04): 131-133.
      農業對于任何一個國家而言都是最基礎的產業,美國一直以來都非常重視 農業,出臺了很多政策來支持農業的發展,涉及到方方面面,包括:降低收稅 金額、提供法律支持、加快基礎設施的建設、向農民發放補貼等。同時,美國 很注重保護農業土地,因此出臺了很多政策。美國的土地是屬于私人的,因此 美國農業的發展模式是農業資本主義(郎秀云,2008)o①美國獨立后,1785年頒 布首個土地法案,其內容是:阿巴拉契亞山西部的土地一英畝土地價值1美元, 如果想要購買就必須一次付清超過640英畝的土地的金額。H^一年后,每英畝土 地的價格變成了2美元。根據資料顯示,在1796年到1860年期間,被美國聯邦政 府售出的土地面積達2.75億英畝,占總的國土面積的75%。但是,一般農戶根本 付不出如此巨額資金來購買土地,只有擁有一定規模的地產公司才能大量購買 土地,從中獲得利潤。同時,購買者將手中的田地轉賣或者出租給小農戶,造 成了對西部土地的壟斷,達到了他們的目的(林宏程,2010)。②一些搬遷去西部 的美國家庭非常貧窮,年收入很低,只能將自己的房子抵押給銀行來獲得購買 土地所需要的貸款。但是,這對他們來說沒有任何益處,他們所耕種的一般是 比較貧瘠的土地,遠遠不能達到償還貸款的程度,因為不能按時還上貸款,從 而失去自己的房子。這樣的情況在當時比比皆是,小農戶即使西遷也沒有實現 他們致富的夢想,沒有過上想要的生活,反而是一些大地產商和金融集團壟斷 了西部土地,獲得巨額利潤。隨后,他們把這些巨額利潤投資給工商業,包括: 修建鐵路、開發煤礦、建造工廠等等,轉化為他們的資本。一開始,美國政府 以高昂價格將西部土地進行出售,但是從19世紀后期開始,政府卻直接將美國 西部土地的3/4無償送給了鐵路公司。除此之外,還有一部分著名的學院和功勛 卓著的軍人無償得到了土地,這些群體有較好的連續投資能力,這直接刺激了 美國的投資土地的盛行。二十年間,美國政府以極低的價格送給鐵路公司大量 土地,總面積達1.8億英畝。從此,美國的鐵路公司擁有的土地面積僅僅低于聯 邦政府和各州所有(王志、董雅慧,2010)o③
      ①郎秀云.現代農業:美國模式和中國道路[J]•毛澤東鄧小平理論研究,2008(03):67-72.
      ②林宏程.18世紀——19世紀發達國家農業發展史對我國農業產業化的啟示[J].農業考古,2010(04):336-339.
      ③王志,董雅慧•美國農業發展的經驗對我國農業的啟示[J].東南亞縱橫,2010(11):108-111.
      縱觀美國農業發展史,美國農業的發展支持了美國的工商業發展,兩者聯 系緊密。與中國不同,美國是人均耕地在全球人均耕地排名靠前的國家。農耕 土地資源富足促使美國農場多年以來一直維持以家庭農場為主的格局。2004年, 美國農場有211萬家,其中家庭農場為206萬家,占比達到98%,多數為家族公司、 合伙和獨資等經營型態。美國家庭農場經營面積占農業總經營面積94%,平均 每戶經營面積為183公頃,家庭農場的農業生產值占農業總產值為85%,基本實 現了規模經營。從上世紀30年代開始,美國政府就已經注意到保護農地的重要 性。首先頒布了《水土保持和國內生產配給法》,之后開始注意農地轉讓事宜, 上世紀70年代中期,為了保護優質農地,美國農業部的土地利用委員會進行了 一系列的專項工作,制定了一系列政策。十年之后,經過充分的調研和前期政 策嘗試,美國聯邦政府頒布了《農地保護政策法》,對那些支持保護農地的農戶 們發放一定的物質獎勵。根據該法律,農場主可以自愿選擇是否將自己的土地 作為保護地,如果同意,就可以得到國家的補償。
      美國政府尤其重視優質土地,盡可能使優質土地不進行轉讓,保護其質量。 一方面,采用先進的技術對土地質量進行評估,保證農產品的質量。另一方面, 加強管理力度,設立了農業資源協會。為了方便管理土地,該協會的工作是鑒 定哪些是優質土地并且在紙上劃定界限,并且限制土地的使用權限。美國為了 更好地管理土地,更好的開發和利用土地,將全國所有的土地進行登記造冊, 采用先進技術對土地進行檢測和級,創造性的提出了土地能力分級標準,為國 家的土地政策提供了更加全面的依據,更加有利于美國的農業的發展。
      在農業方面,美國設立了美國農業部(United States Department of Agriculture,簡稱USDA)。農業部的地位非常高,隸屬于聯邦政府內閣,掌管 全國一切有關農業的大小事宜。同時也是美國基礎經濟的重要支撐。農業部的 工作穩定,并且有其明確的職責(潘潤涵、何順果,1981)。①它的工作是跟據政 府推行的政策給農戶提供支持。例如向農民出錢贖買其土地開發權或給予農民 稅收優惠,由政府負責協調開發權交易等措施。這就意味著,美國要向土地產
      ①潘潤涵,何順果.近代農業資本主義發展的“美國式道路”[J].世界歷史,1981 (01):38-45. 權人支付耕地保護成本,從而實現耕地保護。如今,農業法已經成為美國保護 農業的有效法律依據,以法護農、以法治農,100多個重要專門法律為之配套的 一個比較完善的農業法律體系。
      1933年開始,美國實行農業法,其目的是幫助農戶渡過生產難關,通過升高 農作物價格,從而改善農場主的生活。自此以后,該法共進行過17次比較大的修 改,美國的《農業法》為規范美國農業經濟活動奠定了制度基礎。關于農地利用和 開發方面,《贈地學院法》和《宅地法》等八部法律影響較大,這些法律為美國提 高土地利用率,合理開發并且管理土地等方面發揮了重要作用。除了前面提到的法 令,還有《農業貸款法》等十余部法律專門對美國的農業信貸和農業投入做出了詳 細的規定,為建立和規范美國龐大的農業信貸系統做出了突出貢獻。有關自然資源 保護和環境方面的法律,其中《自然資源保護和恢復法》等4部法律對美國耕地保 護、節約水資源、保護水資源不受污染,實現生態循環、注重農地恢復等做出了明 確的規定,積極推動了美國的農業發展。美國農業部為保護農地和環境,推出三項 計劃,其一是農地休耕保育計劃(land retirement program),其二是農地利用保育計 劃(working land conservation program), 第三貝!j是農地保護計戈寸(agricultural land preservation program) □美國相關農地環境政策非常多元化,包含的層面廣闊,除了 農地休耕政策外,同時也包括了農地利用保育以及農地保護等層面的政策。
      2007年,美國新農業法頒布。除了新規定的農業補貼規定,對于耕地與保 護區也制訂有相關的規范,包括對聯邦儲備濕地自然保護區、環境品質提升計 劃、農場保護計劃等提供投資保護,在1996年法案的主要農業環境保育計劃 ECARP (Environmental Conservation Acreage Reserve Program)的基礎上,除繼 續實施長期休耕保育計劃(CRP, Conservation Reserve Program)和濕地保育計 劃(Wetland Reserve ProgTam)之外,同時增加了一項新的計劃 環境質量改
      進計劃(Envirornnental Quality Incentives Program),補助輔導農民采用適當的農 場作業方式,以改善農業生產環境,尤其是畜牧生產的污染防治。其中長期休 耕保育計劃(CRP)為保育計劃中實施面積最大的計劃,共計36.4百萬英畝。 CRP自1985年法案開始實施,由政府與有環境保育問題之農地的農場主或經營 主訂立10到15年休耕合約,政府每年依約付農民租金,農民必須在休耕農地 上長期覆蓋草或樹,以減少耕地土壤流失及保護水質、生態環境及長期的農業 生產能力(李聰,2010)。①新法案延續CRP計劃,休耕總面積限為36.4百萬英畝 并放寬休耕合約的規定,農民休耕滿五年可提前解約恢復生產。當農產品價格 高時,休耕土地即可能釋出,恢復作物生產;解約的農地可申請加入小麥、稻 米、飼料谷物、棉花等農產品生產計劃,停領CRP休耕補貼,改領所得支持補 貼。CRP面積的多寡與農業生產密切相關,也影響所得支持補貼中每單位產量 補貼標準的高低,進而影響參加小麥、稻米、飼料谷物、棉花等農產品生產計 劃的個別農民可申領的所得支持補貼額。
      水土保持計劃繼續延用2002年農業法中的水土保持安全計劃(The Conservation Security Program, CSP), CSP計劃目的在鼓勵農民在農業用地規劃 上對愿意配合政府水土保持政策及持續紀錄透過政府補貼加強水土保持。美國 耕地與土地私有過程,也逐漸走向租賃模式,美國農戶自己持有耕地占比日益 下降,從19世紀初的95%以上到20世紀初的50%,再到20世紀末的不足30%。 相反的是,租賃使用土地進行農業生產的農戶越來越多,租賃人數由1950年以 前不足總體的37%,提升到20世紀中期的占比總額50%,在20世紀末期達到 了占比60%以上(何黎萍,1998)。②由以上數據就可以看出,伴隨時間的發展, 自有農耕逐漸走出歷史舞臺,租賃模式逐漸占據主導地位。考慮到農業生產中, 可能會產生對自然資源的負面沖擊,美國農業部近年來在農業與環境政策方面 投注許多經費與計劃方案。以往,政府的農地保育的經費大多投注于土地休耕 上,也就是以特定的契約方式補助農民在一段期間內暫停在環境敏感土地上的 作物生產活動(楊浩然、劉悅、劉合光,2013)o③過去10年來,已有3千5百萬 英畝的農地進行休耕保育,約占全美耕地面積的10%o
      21 世紀初通過的農業法案(Farm Security and Rurall Investment Act, FSRIA) 中提及,農業決策單位不僅大幅增加環境保育的經費,計劃重點也有所調整。
      ①李聰.中國農地制度改革的“第三條道路”——從列寧論農地制度的“美國式道路”、“普魯士式道路”談起[幾 泰山學院學報,2010(05):7-11.
      ②何黎萍.美國西部土地立法與農業的資本主義化[J]•學術研究,1998(04):59-63.
      ③楊浩然,劉悅,劉合光.中美農業土地制度比較研究[J].經濟社會體制比較,2013(02):65-75. 至2007年為止所核定的農業與環境保育經費已較過去10年的平均經費增加一 倍,其中有三分之二的經費用于農地利用(working land)保育,也就是在耕種 與放牧的農地上進行保育活動。其次,濕地復育(wetlandrestOTation)也是農業 與環境保育計劃中的重要焦點之一,在新農業法案中所增加的農地休耕保育經 費,有絕大部分用于濕地的復育(李曉俐,2013)。①綜合以上所述,可看出農地 利用保育已是美國目前農業與環境保育計劃中的首要政策,近年來,美國農業 與環境政策的轉變不僅在于擴大了農地保育計劃所涵蓋的面積,使得參與計劃 的農民大幅增加,還在于對土地質量保護的政策推廣。美國土地質量惡化、四 分五裂,這嚴重破壞環境,不利經濟社會發展,也可能污染飲用水,增加溫室 氣體排放量,危害野生動物生存、小區健康與經濟繁榮。只有復育并保護生態 體系,美國國土才能夠適應氣候變遷,才能夠以永續的方法,生產糧食、纖維、 木材與非木制產品。農業部把復育集水區與森林當成林草地管理的核心目標。
      提到國有林地的復育,經常會提到火災適存或火災過后的生態體系,解決病蟲 害蔓延的問題(以免增加樹木的死亡率),復育遭到破壞的野生棲息地,重鋪或廢 棄道路,淘汰或改良地下水管,復育河流與濕地。如果是農地與牧地,農業部 通常會協同地主與管理者復原植披、整治河流,把貧瘠土地、侵蝕殆盡的土地 轉為永續農地,利用保育措施改善耕地、水等自然資源的質量。
      不論是哪種土地,農業部都積極尋找合作伙伴,合力保護生態體系與集水 區。農業部對公私土地一視同仁的做法,有利公私有土地的復育與保育。農業 部聯合農民、牧場與林主,共同保育私有林地,保存公共空間,聯合地主、州 政府、地方政府、其他中央機構、地方單位與私部門,共同維護自然資源,培 養重點片區的自然保育能力(張孜儀,2014)。②開發生態市場,運用策略購買土 地地役權與保育地役權(conservation easement),透過保育地役權的思路,協同科 學家、地主、利益關系人擬定策略,購買深具環保與社會意義的土地,防止重 要林地、農地與草地隨便脫手與分割(張安錄,2000)。③購置林地等綠色空間,
      ①李曉俐.美國農業快速發展的原因淺探[J].世界農業,2013(09): 140-142.
      ②張孜儀.論以公眾參與為中心的土地征收協議程序建構[J].經濟社會體制比較,2014(03): 206-212.
      ③張安錄.美國農地保護的政策措施[J]世界農業,2000(01):8-10.
      可以大幅增加綠色空間,達成生態保育的目標,并保護生態體系。從金錢、技 術、企劃三方面,鼓勵區域監管者、農民、牧場與林主保護并復育自然資源, 協助他們維護并永續經營農地與林地,農業部從技術與金錢兩方面,支持保育 工作,保護水生動植物,并確保國有林地與草地提供地方用水。此外,農業部 也保育、復育濕地生態體系,鼓勵科學研究,藉由合作關系,發揮政府資源的 最大效用(鄭雪蕾,2007)。①
      草地保育計劃(GTassland Reserve Program, GRP)主要是用來改善與保育 原始的放牧地(grazingland),農民可透過長期土地租賃契約(10年、15年、20 年或30年)或售出永久使用權(permanent easements)的方式,在允許正常牧 草收割的運作方式下,獲得計劃的補貼,但是簽約執行計劃的農民必須復育或 保持牧草地的適當生長情況、維護各種相關的環境保育措施,不可將加入計劃 的土地移作耕作或其它用途(鄭雪蕾,2007)。②在此計劃下,若是農民選擇租約 方式,地租補貼最高可到牧草地收割價值的75%,牧地復育與維護成本最高也 可獲得75至90%的補助。全國得牧草地保育計劃土地面積上限為200萬英畝, 此計劃2002年至2006年,5年間的總經費為2億5千4百萬美元(鄭凌燕、義 旭東,2002),這一費用在耕地保護總投入占比中并不高,但切實解決了水土流 失和沙土區的草地覆蓋問題。③整體而言,美國相關農地環境政策非常多元化, 包含的層面廣闊,除了農地休耕政策外,同時也包括了農地利用保育以及農地 保護等層面的政策。
      4.2日本的農耕保護政策
      日本總土地面積不足38萬平方公里,而且土地地形多樣、地勢復雜,大多 是山地和丘陵,平原地帶僅僅占12%,并且較為分散。在整個國土面積里,林 地所占比例多達66.9%,而耕地僅僅占了 14.4%,人均耕地不足1畝。因此不得
      ①鄭雪蕾.美、英、韓、德四國是如何保護耕地的[J]•資源導刊,2007(07):42-43.
      ②鄭雪蕾.保護耕地,全世界共同的話題[N].中國國土資源報,2007-06-22(004).
      ③鄭凌燕,義旭東.美國農田保護給我們的啟示[J]•國土經濟,2002(11):46. 不充分利用耕地,數據顯示日本坡地耕種占總的耕地面積的50%(銅鋼,1985)①。 對于這樣一個人多地少的國家來說,合理開發并利用耕地資源無疑是非常重要 的。日本政府對農地和耕地極為重視,頒布了很多條法令,旨在加強對耕地的 管理和保護。明治三十二年,日本就正式頒布實施了耕地整理法。在二戰期間 推動了土地改革后,產生了自耕農體制,只允許個人或家庭為農業生產單位使 用土地,不允許私人的企業從事農業。這雖然限制了大地主階層的發展,但是 耕作的規模效應也被制約,這也導致了之后日本農業發展出現了停滯不前甚至 倒退的結果。二戰后,日本經濟迅速恢復,令人驚訝的是,伴隨著工業化和城 市化進程的腳步,農業不僅得到了恢復,而且耕地面積還有所增加。這一現象 值的我們深入探討并吸取其成功的經驗(劉麗,2006)。②此外,日本出臺了一系 列土地利用規劃制度,并且在此基礎上不斷地調整、改革,再配合各個方面的 詳細規劃以及具體的處理措施,形成了一套較為完善的法律體系,保證了國土規 劃的有效貫徹和落實,也保證了高效且合理的利用土地資源。土地規劃根據不 同地區的實際情況會有所不同,與美國類似,日本耕地制度也逐漸從土地自有 轉變為租賃。1952年,日本頒布《農地法》,確立了農地自有的法律,十年后經 過修改,承認私人企業的存在,之后對《農地法》的幾次修訂后,不再限制私 人企業從事農業生產活動,甚至提倡農戶以買進土地的模式擴大經營規模,1970 年,經過一系列修改,《農地法》放寬了耕地出租條件,從而達到鼓勵耕地出租, 促進規模耕作的目的,《農地法》規定:已經擁有該耕地十年以上的所有權人可 擁有一定面積的農地,不收回其所有權,并允許其出租,可以觀察到的是,日 本在1970后,就逐步放棄耕者有其田的基本原則,而逐漸走向規模較大的租地 農業。2000年,新《農地法》中提出,私人企業允許入股農業生產法人,不過 其所占比例不能超過25%,同意確立農協等合作社法人作為農業生產法人(盧友 富,2003)。③
      從上世紀60年代日本就開始提倡通過買賣耕地擴大土地經營的規模,但卻
      ①銅鋼.日本的國土利用計劃[J]•世界農業,1985(05):38-39.
      ②劉麗.日本房地產泡沫破裂前后的土地財稅政策對比分析[J].國土資源情報,2006(01):37-44.
      ③盧友富.略論日本戰后財政體制及其影響因素[J]凍北亞論壇,2003(01):50-53. 由于很多農民不理解國家政策,土地買賣政策的實施遇到了瓶頸。而且從1960 到1973年之間,非農用地稻田以及農業用地價格不斷飆升,最后甚至達到了原 價的13倍。這讓很多農戶看到了土地的價值,也因此拒絕出租土地,達到保值 目的。1970年以后,日本放寬了出租耕地的限制,允許一些離農者出租其持有 的耕地。至今,日本對于農地的管制的基本理念仍基于“耕作主義”,根據耕者 有其田的方針對農耕地的權力轉移與租賃制定全面的管制規定。二戰后,日本 經濟迅速恢復,越來越多的人流向城市,造成了城鄉發展不均衡。政府注意到 了這個問題并開始思考如何更加合理的使用土地。隨著人口越來越多,土地資 源也越來越緊張,日本政府開始采取一系列措施來擴大耕地,例如改造山區土地、 填海造陸等。同時也頒布了一系列相關法律法規保證政策的良好實施,提高土 地的使用率,目前為止日本出臺的土地管理法律多達130部,比如:1950年頒布 T《國土綜合開發法》、《地方開發促進法》、1965年頒布了《山區振興法》、1974 年頒布了《國土利用計劃法》,從《憲法》到《土地基本法》再到《國土利用計 劃法》。如此多的土地管理法律法規彼此牽連、互相制約,設計有相當多的細節, 當然也覆蓋相當廣的范圍。一方面,綜合性的土地管理制度的有效實施,推進 了農地制度的進一步不斷發展;另一方面,農地制度的不斷發展促進了更為綜 合、更為系統的土地管理法律體系的完善。
      日本對于耕地的控制非常嚴格。日本將農業用地分為兩大類:即將農地劃 分為城市化調整和區域內的農地城市化調整區域以外的農地。日本的土地制度 不斷改進,這與第二次世界大戰所遭受的巨大損害是分不開的,當時,日本的 經濟已經基本崩潰,工業生產力喪失、公共設施遭到徹底破壞、貿易途徑被阻 斷,再加上兩年之內有將近600萬人口返回日本,和復員軍人一起成為失業大軍。 與此同時,日本在1945年遭受了前所未有的災荒,發生了嚴重的經濟危機和糧 食危機(張堯智,2004)①為解決以上兩個問題,日本政府于1945年11月出臺了 《緊急開拓實施要領》。《要領》計劃5年內開墾155萬公頃,6年內圍田6萬公頃, 移入100萬戶人口; 3年內改良耕地210萬公頃,包括解決糧食危機、吸收失業人
      ①張堯智.戰后日本農地制度的變遷及其啟示[J]•山東財政學院學報,2004(06):66-70. 口、實施國土開發計劃。由于該政策涉及到的耕地保護規模過大且政策的前期 準備不足、法律依據不夠充分、移入者缺乏種植經驗、材料短缺和通貨膨脹等 原因,到1951年為止,計劃只完成了不到1/3。進入1950年以后,日本工業的復 興緩解了就業壓力,同時在開墾土地對糧食增產的速效性受到質疑的情況下, 農業政策的重點開始轉移到短期內糧食增產效果明顯的土地改良上來。另外, 推進土地改良事業符合當時日本農業政策的目標(劉吉雙、胡勝德、金丹,2007)。
      1946年,日本實施了土地改革,由此在全國范圍內產生了零散、均質的自 耕農階層,如何促進農業生產,保障農戶經濟的安定,維持自耕農土地所有制 度是當時的主要政策取向。近年日本農業生產值減少,就業者高齡化比例增加, 農地荒廢情況嚴重,農村凋弊,地域社會維持困難,農業整體發展水平出現了 衰退。2008年,日本的糧食自給率,以熱量基準計算的糧食自給率為41%,生 產額基準計算的糧食自給率為65%,這個數據與很多發達國家相比還有很大差 距。糧食自給率的問題,不只是農業者,對消費者及國民全體國民也將產生重 大影響,每位國民有必要深入理解農業及農村的重要性,并加以支特、珍惜。 因此,2010年3月,日本內閣會議制定新的“食料、農業、農村基本計劃二將2020 年將糧食自給率目標(熱量基準)提高為50%,生產額基準的糧食自給率目標 提高為70%。為達此目標,須在生產層面及消費層面同時努力:首先,在生產 層面,擴大小麥的二期耕作,盡量最大化的利用好土地,擴大米粉和飼料的生 產,積極活用農地。同時注重提高生產技術,使農作物實現高產高品質。其次, 在消費層面,改善不吃早餐習慣,增加米的消費,除了推廣日式飲食(和食) 外,在歐式化飲食生活習慣下,也盡量推廣使用國產的食材。
      日本農村由于人口減少、高齡化、集落的消失、財政基盤的脆弱化等原因, 逐漸衰敗。而另一方面,農村不只提供國民生活不可或缺的食料供給,也擔負 著國土的保全、雇用機會的創造以及提供文化教育場所、美麗環境和新能源等 各種功能。日本出臺一系列土地管理法律后,經過不斷調整,將市街化調整區
      ①劉吉雙,胡勝德,金丹.韓、日和中國中國臺灣地區處理新農村建設中若干重大關系的比較[J].吉林農業大學 學報,2007(05):585-590.
      域以外的土地分為3種:一是農業保護土地。包含土壤肥沃、地質良好的農地、可 以使用大型機器裝備的農地以及一些用于農業公路、水渠等基本用地。二是市 街化進程中所必須占用的農地、地產的農地以及小面積的農地。三是城市農業 用地,包括城市內部的農地以及市街之間的農地。由于城市內建筑物較多,所 以農業用地比較少而且較為分散。日本政府對于城鄉土地的管理是相當嚴格的, 頒布了《城市規劃法》明確城市內不同區域的農地使用用途以及《農業振興地 域法》和《農業法》對于農業土地的使用給予一定的限制,不允許任何人隨便 占有農業土地,或者用作其他用途。另外增加了一項新的政策一一保育農地的 給付①,改善資源的給付是結合現有的制度并擴大預算,由于保育農地的給付與 舊有制度的差異在于不需要非農戶的參與者,未來預期旱地或草地也納入給付 (賈紹鳳、張軍巖,2003)。②在這樣的情況下,制度的范圍相對,相較于原本所 期待的“日本式''或“多功能給付''的設計,實際上內容顯得并不那么廣泛周全:第 一,保育農地的給付。補助參與活動以保持多功能性,水路及農路管理傾向集 中到核心農民能獲得區域的支持,與舊有制度不同,不需要非農民的參與。第 二,改善資源的給付。支持參與活動來促進改善資源的質量(包含農地、水路 及農路)。第三,丘陵山區的給付。彌補較劣勢的偏遠地區,如丘陵與山地地區 (包含坡地)及平地的生產成本落差。第四,對環境友善的直接給付。分擔相 關的農耕活動額外開銷。此外,對土地的使用的限制極大地保護了土地資源, 包括森林、自然公園、自然保護地的土地,正是這些方法對土地保護起到了不可 估量的作用。
      從日本的農田與城市用地的數量的變化來看,雖然城市擴張會減少農田用 地,但是兩者并不是相對的關系(武志,2009)。③城市發展的初期,城市用地逐 漸增加,農田用地逐漸減少;然而,隨著城市的發展,城市人口越來越多,農 村人口會逐漸向城市靠攏,農村的土地就會逐漸增加,這兩者的關系是密不可 分的。這兩者的發展主要取決于城市的發展進程是否與國家的土地資源相適應。
      ①給付在中文對應補貼一詞,由于拼寫和早期的翻譯已經確定且是中文形式,本處就隨之延用。
      ②賈紹鳳,張軍巖.日本城市化中的耕地變動與經驗[J].中國人口•資源與環境,2003(01):33-36.
      ③武志.城鎮化建設與土地管理的國際經驗及啟示[J].重慶社會科學,2009(11):34-39. 如果相適應的話,就不會出現城市化發展落后于工業化或超前于工業化的情況。 為了保證兩者健康和同步發展,政府應該采取合適的舉措,包括:集中村鎮并 且發展村鎮中心,大力實施土地管理,保證農田用地的使用。從實際情況來看, 將用地集中使用是一個正確的方法,可以大大減少農田的占用現象,保護農耕 用地。不過要注重方式和方法,符合城市化發展的速度,這樣才能使城市化集 約用地發揮最大效用。通過實施土地改良事業,日本農村的環境和生產生活條 件得到了很大的改觀。首先,對提高農業生產的效果明顯,從對單產的貢獻來 看,近年來日本水稻的單產呈增加趨勢。土地改良事業中灌溉和排水設施建設 項目提高了農業防止旱澇災害的能力,起到了防止水污染和低溫災害發生的效 果;旱地灌溉設施項目提高了旱地防止霜、凍災害的能力,減少了旱地鹽堿化 的發生。這些都對降低自然災害對農業生產的負面影響起到了重要的減緩作 用。同時,土地改良事業通過有效地改善排灌效率、改良土壤、促進耕作模式 轉換、防止連作障礙等,可以極大地改善農田的生產條件。農田改良事業的防 止自然災害和改善農田生產條件的作用,對農業單產水平的提高做出了重要貢 獻。從農產品質量角度來看,水利條件的改善有利于防止水質污染,避免農產 品因污染而導致品質的下降;改進種植生產方式可以有效改善農業作物的產量 和質量;增加或修繕農用道路可以減少農產品在運輸過程中受到的損害,同時 也避免影響農產品的品質(劉新衛,2006)o①
      綜合來看,《土地改良法》成立的意義可以歸納為以下幾點:第一,通過該 法,確立了以耕作農民為主體的組織特征,這個組織的形成為土地改良奠定了 基層基礎;第二,設定了以國家投資為主的土地改良實施體制。該法給國家和 都道府縣的土地改良事業提供了法律依據;明確了相關參與主體的權責,并在 此基礎上設置了強制加入和強制收費的規定。通過以上規定,完善了大規模土 地改良事業的實施體系,確立了國家對土地改良事業的介入機制;第三,建立 國家對土地改良事業的介入體系是加強自耕農體制的重要政策支柱。當時日本 的農戶經營是土地改革后剛剛形成的自耕農體制,農戶還無力憑借自己的力量
      ①劉新衛.“黃金發展階段”日本、韓國和中國中國臺灣土地利用淺析[J]•國土資源情報,2006(02): 50-56. 投資農業基礎建設。因此,由于土地改良事業的糧食增產見效快,有利于農戶 的農業生產力的發展,當時,建立通過國家補助推進土地改良事業的體制具有 重要的實踐意義。第四,該法將工程實施組織和工程管理組織的功能統一到了 土地改良區。在此以前,作為管理組織的普通水利組合和作為工程實施組織的 耕地整理組合同時并存。將二者的功能統一在一起,對促進實施土地改良事業、 特別是農業水利設施建設及其管理創造了良好的條件。日本作為資源極度貧乏 的國家,一直非常重視糧食的自給自足問題,其糧食自給率作為其農業生產的 頂層設計目標,在政策體系中被確定為45%,作為頂層設計的約束條件。與美國 不同,日本農地政策也不鼓勵優質農地休耕策略。日本開拓了與糧食安全保障 直接相關的預警制度,日本將糧食危機分為三級,并各有不同等級的對策。最 高級為2級,也是最樂觀的約束條件。即當國內糧食所提供國人的熱量低于2000 大卡時,政策上將強迫生產、開發更多的土地生產,與將國內所有資源優先提 供作農業用途來使用;次之為1級,當主要糧食供給率下降20%時,政策上將積 極獎勵增產并開始管制相關的糧食販賣、流通與價格訂定;最高限制等級為0級, 當國內供需失調并有礙國民消費時,政策上將采取進口替代、控制規格外的浪 費(如不舍棄彎曲的小黃瓜不用)和對于價格動向的監視等(陳偉忠,2013)①
      4.3澳大利亞的農耕保護政策
      澳大利亞占地面積768.7萬平方公里,而人口僅僅只有1750萬,可謂是人 少地多的城市。澳大利亞多為海拔較低、坡度較緩的土地,平均海拔只有350 米。全國主要分為東部山區、中部平原和西部高原3個區域,其中東部山區多 為山地,西部高原多為沙漠和半沙漠區域,都不適合農業生產。澳大利亞大陸 上對農業灌溉影響最大的河流是東南部的墨累河及其支流,其流域對東南部的3 個州的農業生產非常重要。澳大利亞土地所有權原本屬于澳大利亞土著人,英 國人定居后宣布為英國皇家所有,后經土著人抗爭,有部分土地歸還給了他們。 現在澳大利亞的土地所有制結構是國有土地占72%, 土著人擁有13%,其他私
      ①陳偉忠.日本土地改良區的農田基礎建設及其對中國的啟示[J]•世界農業,2013 02):22-27. 有占15%。從而不難發現,在澳大利亞,土地私有化程度不高,國家是最大的 土地所有者,土地被高度集中持有,利用率很高。澳大利亞的土地,除政府留 有少部分保有土地(wsewed)用作公共場所建設以及公園、森林、林木、野生 動物保護等用地外,其余都通過租賃和私人持有的形式掌握在農民手中。租賃 持有(leasehold),指從政府那里承租土地,承租人每年給政府付地租,國有土 地的大部分被以這種方式持有。州政府將土地租出時設有比較嚴格的耕作要求, 如果這些要求未被滿足,政府可以將土地收回。基于權責相等的基本原則,租 賃土地持有者也有各種權利。如果他們遵守政府租賃時提出的最初要求,政府 就不能強制要求他們的耕作行為和對耕作農產品的自由選擇。如果他們改良了 租賃土地,提升了土地的價值,那么因改良而帶來的土地升值歸改良者所有。 政府只擁有被租賃時那塊未經任何改良的土地(梁仲科、段淇斌,2014)。①
      整體來看,澳大利亞優質耕地非常有限,而且耕地面積正在減少。澳大利 亞大陸有約34%的地區只適宜發展畜牧業,還有約34%的地區不適于發展農牧 業,澳大利亞國土面積廣袤,但土質較差,導致產量較低。與北半球的耕地相 比,澳大利亞耕地的有機物、磷以及其他營養物質的含量較低,耕地營養物存 儲量少、儲水能力低。除南極洲之外,澳大利亞是全球最干旱的大陸,并且根 據歷史統計,澳大利亞年均降水量差異極大,其中中部地區不足300毫米,而 昆士蘭州北部則超過3,000毫米,農業生產能力還受到降雨分布不均影響。流入 河流的降水量很少,平均僅有十分之一的降水流入河中或被地下蓄水層所吸收, 而全球平均比率為65%o澳大利亞部分地區大量使用地表水進行農業灌溉,雖 然這種方法可能為全球生態系統造成了一定的困擾,但是也卓有成效。受條件 所限,澳大利亞大陸農用地的90%以上是農牧業用地,達4.4億公頃,而耕地面 積卻不足5千萬公頃,而只有4%是灌溉土地。澳大利亞以大田生產糧食作物為 主。通常夏季農作物的種植面積在900-1300萬公頃,冬季農作物種植面積在 2000-2300萬公頃。如果氣候降水條件良好的話,小麥產量通常能達到2400-2500 萬噸。大麥作為澳大利亞的主要谷粒作物,一般加工制作成動物飼料。2010-2011
      ①梁仲科,段淇斌.赴澳大利亞學習培訓的收獲與啟示[幾甘肅農業,2014(07):3-7. 年,大麥產量約為810萬噸。年平均種植面積約為450萬公頃。用于活畜飼料 的高粱,則是澳大利亞產量第二高的谷粒作物。2010-2011年間,高粱產量約為 210萬噸。在此背景下,也很容易理解,澳大利亞耕地面積減少的部分原因是城 市面積擴大,但更大的原因是低產量和環境因素導致的退耕還林。澳大利亞在 1990年代的耕地保護,大部份仍是與利用水文學、工程、及推土機來控制侵蝕 有關,而不是以耕地面積減少為重點。水資源方面的科學家已經非常有效的推 動國家鹽化及水質行動計劃(NAP)、國家水資源行動(NWI)、保護生物多樣性的 生態系統服務付費機制,并且,在國家水資源安全計劃的100億經費中,有4 億8千萬是用來建立新水文標準,及一個全面統一的全國水質監測及計算架構 (陳百明,2006) o①
      澳大利亞作為聯邦制國家,其共有三級政府,一級政府為中央政府,二級 政府為州政府,三級政府為地方政府。三級政府級別不同,管理土地的權限也 有所不同,土著人相關土地政策由中央政府制定,但其土地管理范圍有限,僅 可管治土地資產中自己擁有的部分,相比而言,州政府權利較大,地方政府權 力則較少,地方政府不可管理土地只能行使擁有權。土地部是州政府眾多部門 之一,內閣成員擔任部長,土地的登記、估價、測量等工作均由該部門承擔, 管理內容還包括土地資產的國家(州政府)直接擁有部分。國有土地資產由土地部 專有部門進行管轄。在地方政府或者城市政府規劃部門同意的前提下,土地才 可由州政府出租,但是在州政府同意的情況下,地方政府一般不會對其進行更 改,主要因為城市政府不能干涉城市轄區范圍的土地中由中央政府和州政府直 接使用部分(任育鋒、李哲敏、徐琛卓,2015)。②因此,這也就避免了地方政府 以實施土地規劃為由拿取中央和州的資金。在澳大利亞,地方征稅是地方政府 收入的唯一途徑,賣地并不能達到目的。地方政府以土地部每年對土地的價格 評估情況為基礎對物業稅進行計算。初級產業與能源部作為澳大利亞政府機構 之一,主要負責農業管理。該部門包括初級產業和能源資源兩大部門。兩大部 門共包含7個與農業關系密切的分局,其中7個分局包括農業林業局,細分為
      ①陳百明.澳大利亞的農業資源與區域布局[J].中國農業資源與區劃,2006(04):55-58.
      ②任育鋒,李哲敏,徐琛卓.澳大利亞的農業發展趨勢[J]•世界農業,2015(08):131-136.
      畜牧與草原處、農作物處、自然資源管理農村調節與服務處等;還有農業與資 源經濟局,細分為農業與資源經濟分析處;此外還有檢疫和監察局,細分為檢 疫和監察處;農村資源局細分為農村研究處;礦產與漁業局細分為漁業處。一 直到1980年代早期,澳大利亞聯邦政府幾乎都不涉入耕地保護活動,大部份的 州有成熟的耕地保護機構,或是在農業機構中設有重要的耕地保護局或處,再 加上相關的推廣服務,使得他們在農耕土地管理中擁有了權威地為,他們的工 作主要是控制耕地侵蝕及減輕耕地結構惡化、鹽化和酸化,利用不同的農藝及 工程方法,來控制地表水的引流灌溉。大部份的地區都有自己的監測及地圖系 統,而在土地能力評估及分類計劃方面,則是依據改良的土地流失規范來進行 管理(謝玉梅、浦徐進,2014)。①
      澳大利亞聯邦政府在1983年開始了國家耕地保護計劃(NSCP), NSCP在耕 地保護活動中,扮演了協調的角色,而且也從其第一年的1百萬有限預算(接 下去的4年每年為2千萬)中,設立了各種不同的示范計劃。1989年,NSCP 有了量級上的改變,中央政府宣布了 3億4千萬的十年土地關懷計劃,使得NSCP 可用資金增加了兩個數量級。同年,澳大利亞自然遺產信托基金(NHT)成立,五 年內會投入10億元,在2003-2004預算中,又追加了 3億元。澳大利亞政府在 2001年,宣布了七年14億的國家鹽化及水質行動計劃(NAP), 一直進行到2008 年6月。因為水質改善進展緩慢,2003年,NSCP宣布追加20億來進行國家水 資源行動,由一個新的國家水質委員會來規劃,直接隸屬于總理直接管轄,由 部門秘書處領導。之后各州及領地與政府協議簽訂了國家水資源行動協議,制 訂了完整的水質改善施行藍圖,并經澳大利亞政府理事會(COAG)認可。當干 旱加劇時,澳大利亞大部份人都需要遵守嚴格的限水措施,首都等主要城市需 找出新的水源供應。2007年,總理宣布了 100億的國家水資源安全計劃。農業 及糧食部門工作小組提出了一些重要的建議,包括繼續對農業的R&D及創新進 行投資,更強調要改善R&D的結果及所使用的新技術,并且能更好的利用農業 新信息及通訊科技,但是并沒有特別提到耕地管理。
      ①謝玉梅,浦徐進•澳大利亞有機農業發展及其啟示[J].農業經濟問題,2014(05):105-109. 綜合而言,農業創新是應對澳大利亞特殊氣候與環境條件的必要措施。澳 大利亞政府在農業研究和創新領域投入了大量資金,低碳農業、可持續發展農 業基因資源以及動植物衛生等方面的研究成果甚是突出,在世界范圍內得到了 肯定和認可。澳大利亞政府表示,農業政策的基礎就是要幫助澳大利亞農業部 門,改善它適應氣候變遷的能力。許多年來,對干旱政策不斷的研究,提出要 從直接企業支持(像燃料、運費、飼料的補助),轉變成更強調要建立農業內部 強大①的自我恢復力、風險管理力、及適應能力,但在短期,仍利用社會福利方 法來處理干旱對社會的影響,在中長期,有步驟地進行結構調整。在面對更頻 繁更極端的干旱,需建立澳大利亞農耕系統更強大的恢復力,改善澳大利亞農 耕系統中的耕地管理方式,不光只是要改善耕地有機碳程度,在這一過程中耕 地管理融入了很多工業管理的經驗和模式,管理內容主要有:第一,根據永續 使用及對不良季節的預測,再依據土地類型及土地使用方式,來規劃土地使用 分配;第二,小心選擇輪種,利用固氮菌或是自生固氮菌來取代化學氮;第三, 選擇對耕地干擾最少并最不會造成耕地壓實的犁田方式;第四,定期監測主要 耕地項目及水質、肥料或化學投入的標準,才能將營養及化學投入留在農地上; 第五,依牲畜結構及季節情況,實行可維持足夠土地覆蓋及最佳牲畜營養的放 牧管理。上述這些操作,事實上在一定時間后,都會造成耕地碳的凈增加,因 此政府不需要太詳細規定管理操作方法本身,而是應更專注在耕地系統的永續 性能否改善農耕效率。
      總體來看,澳大利亞政府通過法規、行政和規范三位一體地構建了耕地保 護機制,規定了機構執行法律最低標準的責任,也就是在政策上禁止某些操作, 以確保行政效率。同時,澳大利亞政府鼓勵農戶自愿簽訂官方的規范協議及契 約,來進行農耕活動,從而確保了行為規范與法規的統一。
      ①這里的強大,愿意是strong,直譯為強壯,突出生態性。提高生態性而非耕地數量限制也是澳大利亞耕地 保護的最大特征。
      4.4中國臺灣的農耕保護政策
      我國中國臺灣地區人口密度較小且土地較多,1947年開始進行土地改革, 于1953年正式完成,最終形成全新的自耕農機制即耕者有其田。截至1973年, 自耕農比半自耕農比例更大,分別占80%和10%。50年內自耕農制度始終適用。 耕地保護方面,1950年前后,中國臺灣基于地狹人稠的自然人文特性,在傳統 農業結構的稟賦下,如何改善農地的管理和利用課題已經成為中國臺灣農地政 策研究擬定的核心議題。伴隨著中國臺灣的經濟發展與國民收入的持續提升, 農地變更使用的壓力日益增加,耕地保護的形式越發嚴峻。然而,不幸的是農 地超限與違規利用的問題屢禁不止,針對農地違規利用的農地政策已成為各界 所關注的重點。
      回顧歷史,1945年后,在一系列中國臺灣文獻中,稱這一時期為中國臺灣 光復初期,這一時期的中國臺灣農業生產被描述為“富者田連阡陌,貧者無立錐 之地''的景象。地主壓迫佃農的現象普遍存在。在1950年前后,中國臺灣經濟社 會一片慘淡,各方面急需恢復,1949年后,人口數量大幅上漲,出現了軍精民 食缺乏等一系列問題,于是政府開始土地政策以順應社會發展。政府在充分考 慮地權分配的情況下,大力實施三七五減租、公地放領,及耕者有其田政策, 以法律壓制地主和和平贖買等手段進行了一系列的土地改革,從而促進了中國 臺灣社會的穩定發展。具體來看,在改革方案制定和實施過程中問題眾多,當 時土地租金極高使得租佃關系極不協調,由于眾多農田的擁有權掌握在小部分 地主手中。政府想要通過改革使得糧食增產、農民不再受剝削,從而獲得糧源 的控制權并合理調整糧食價格,在此基礎上,工業也能得以大力發展,有利于 社會進步。耕地三七五減租政策于1949年正式實施,以主要作物產品全年收獲 總量的375%。為限,地主耕地出租金額必須低于此限額,想要租用公地的農民才 能成功租到土地。耕者有其田于1953年得以進一步深化,關于土地分配,地主 僅能擁有中等水田三甲和旱田六甲,政府將會給予農民一定補助以抵扣耕地租 金中高出限額的部分。這些政策的共同目標是使得自耕農得以良好發展。除上 述政策以外,政府還大興農田水利設施、健全農業基礎設施、農業生產技術改 進(品種改良、肥料、農藥補助)、田賦征實、隨賦征購、肥料換谷、實施低糧 價政策等輔助政策實施。
      在土地改革的基礎上,社會經濟結構因經濟發展迅速發生了翻天覆地的變 化,相比農業,工商業地位直線攀升,在經濟發展中開始扮演重要角色。農田 地權分配矛盾在初始農地改革過程中得以化解,但新的問題即土地分配分散, 人均范圍不大,而且由于小農經濟,農地規模難以增加,還有子孫后代的土地 分配問題也很棘手(張孟秋、莊谷中、陶然,2014①)。針對上述問題,1960年前 后,臺灣地方當局推動了新的農業改革,在1980年代中期基本完成,此階段將 農業機械化擺在首位,機械化有利于產量增加進而收入增加,通過規模生產引 導農業結構調整,提升農業生產效率的同時,激活農業運營模式創新的活力。 2000年,臺灣地方當局修改了《農業發展條例》和《土地法》,用“放寬農地農 有,落實農地農用"替代之前的“農地農有農用二也就是說,企業法人有條件承 租耕地已經能夠符合法律規定,即耕地承購人范圍得以拓寬,這一改革無異于 鼓勵農地的集聚發展。這能夠有效地解決中國臺灣的農地面積小和分布不集中 帶來的經濟規模小而導致農作物的種植與生產成本、運輸成本等的偏高等問題。 有鑒于此,政府相關的部門于2008年9月起實施“小地主大佃農計劃二 通過大 面積機械化的耕種方式來達到降低生產成本,以期能夠提升農業的競爭力。“小 地主大佃農計劃”還鼓勵無力耕作的小地主長期出租可耕作的土地,減少農地的 休耕與土地資源的閑置,藉以活化農業的土地資源。對此,政府相關的部門于 審查實施農地區域時,應秉持公平、公正、與公開的原則,使一切的流程透明 化并符合標準作業流程(SOP),包括辦理農地出租使用者申請資格出租的農地 條件、協助老農退休和農地出租貸款等的相關辦法,避免財團企業以高效為由 最終成為壟斷集團和行業規范的破壞者。
      經驗方面,臺灣地方當局以行政、經濟并用的途徑參與了中國臺灣土地改 革。開始進行土地改革時,由于土地征收涉及到地主的利益,為了推動改革進 行,在不引起地主不滿的前提下進行改革,政府并不是將地主土地全部收回,
      ①張孟秋,莊谷中,陶然•中國臺灣地區的農地政策及其對大陸農地政策改革的借鑒[J]•國際經濟評論, 2014(03): 72-87.
      而是允許其留下能生存的耕地面積,被征收部分政府也會相應給予補助,這樣 就可以將地主高于標準的土地出租金額分為兩部分,其中70%用于土地債券發 行,30%搭發股票收購土地,現耕佃農以此價格為標準進行購買。為實現搭發的 三成股票的民營化,政府專門設立公營公司包括水泥、紙業、工礦、農林,開 始以工業儲蓄、投資代替農村資金,工業投資共花費地主土地資金新臺幣6億6 千萬元。產權、所得和投資方式均在此次改革中得以調整,通過改革,在保持 社會穩定的前提下使得中國臺灣工商業的發展活力也獲得了釋放,在沒有損害 地主合法權益的情況下,使得農民政治和權利意識均有所提高。土改之前,地 主飽受佃農欠租、主佃累訟的困擾,土改實行后為保證自己收益穩定,爭相將 富余農田賣給政府,這種現象對中國臺灣自由經濟制度的發展具有重大意義(岳 杰勇,2007)o①在解決公平問題基礎上,政府開始制定相關政策使得效率最大 化。在費用分擔和土地分配問題上,政府采取經濟方法予以解決,進而改變現 代農場規模經營的農業生產方式。
      雖然中國臺灣土地改革獲得了舉世矚目的成就,但是在1970年以后,由于 工業化進程對經濟占比和利益格局的沖擊,土地和農業問題逐漸顯現,土地資 源逐漸減少,城郊小土地所有者在土地增值效益極高的情況下,為獲利開始進 行土地買賣或者閑置耕地以求工業開發,針對此情形,農業政策開始以農田保 護為重點,土地不允許隨意轉賣,政策明確規定一子繼承無需繳納遺產稅,即 農地分配權限縮小,但這并沒有解決問題,反而阻礙了農地制度的發展,究其 原因是在土改的過程中,相比工業化和城市化,土地和農業問題沒有得到重視。 對此,臺灣地方當局管理土地的手段效率甚低、弊端重重。臺灣地方當局發現 政策的問題后,再次更改管理農地手段,不再通過行政手段制定農地政策,不 再限制土地所有人的權力范圍,而是允許其自由進行土地交易和流轉。《農業發 展條例》修正“新訂耕地租賃契約的租期、地租支付方式及耕地收回條件等, 由雙方自行商定,不再適用《三七五減租條例》的規定"正式實施后,契約自 由具有了法律效益,有利于盤活農地使用權的租賃制度的實行。在此背景下,
      ①岳杰勇•中國臺灣農村建設的經驗及其對大陸新農村建設的啟示[J]•昆明理工大學學報(社會科學版),
      2007(06): 40-43.
      為提高農地流轉利用率,需在金融中介機構如土地銀行等協助下將農地所有 權、經營權進行分割,為保證政策有效實施,政府加強了對農民的農耕保護宣 傳指導,鼓勵農地中介業務的正向宣傳。在實施過程中,問題雖然也存在,但 是也獲得了一定的改革成效,政府的管理整體上對中國臺灣土改起到了促進作 用。這與實施土地法律制度得以重視密不可分,法律制度為土地管理行政干預 提供了支撐,明確的權力約束和有效的引導(趙海,2015)。①
      中國臺灣經驗很值得總結借鑒。綜合來看,不同時期農田保護涉及的問題 不同,政府制定的相關政策也會有所不同。1950年前后中國臺灣施行農地農有 政策,1960年開始實施耕者有其田政策,這兩階段制定的政策均是以勞動要素 為基礎,主要是因為當時傳統農業剛剛起步,農業生產力相對落后。在產業轉 型與都市化的發展態勢下,中國臺灣地區農耕地的面積已經由1989年的88.8萬 公頃減少為2001年的84.5萬公頃。其中,自1989至2001年間,中國臺灣北部 區域的耕地面積約減少了 1萬1千公頃,而中國臺灣主要農業生產地區的中部 與南部區域則各減少約1萬7千公頃的農耕地,近十年來,雖然經歷了耕地的 轉用和廢耕,中國臺灣的農產中心仍以中部與南部區域的云林縣、嘉義縣、臺 南縣與屏東縣為主,其耕地面積均在7萬公頃以上。其次是臺中縣、彰化縣、 南投縣與高雄縣等地區,耕地面積介于5萬至7萬公頃之間。至于北部區域的 耕地面積則已相當少,不具有大量生產農產品的功能。面臨WTO與農業轉型的 壓力,各種農作的栽種與經營管理均以高質量的精致農業為主要目標,大量的 農產面積已非絕對農業生產優勢。中國臺灣耕地面積持續減少,主要原因為是 近年來土地在都市開發壓力、轉用養殖魚塘與造林需求下,不斷轉用為其他用 途,使得耕地面積不斷減少。1988至1999年間,每年約有1萬至1萬8千公頃 的耕地轉用其他用途。改革過程中重點考慮提高農民即勞動力的積極性,農民 切實擁有耕地所有權能極大程度調動其積極性(張孟秋,2015)②。七十年代,農 業生產在工業發展的影響下分工趨于專業化,機械化生產色彩濃重,現代化農 業與小農經濟結構的矛盾極為嚴重,必須解決土地集中和規模經營問題,從而
      ①趙海中國臺灣“小地主大佃農”政策解析及探討[J]儂村經營管理,2015 (06):16-19.
      ②張孟秋.中國臺灣農地制度與農會制度研究[J].中國物價,2015(09):81-83. 提高農業生產率,提升農戶保護耕地的意愿,于是臺灣地方當局提出了擴大農 場規模及進行農地重劃政策。九十年代,開始提出農地釋出、農地自由化以應 對土地利用率問題,提出背景為當時大量農田因為勞動力流失而長期無人使用, 耕田的效益也整體下降。
      為順應國際形勢,加入世界貿易組織(WTO)有其必要性,但農產品大量 開放進口,勢必對本土農業生產與農地利用帶來巨大的沖擊,因此于2000年1 月,臺灣地方當局修改了實施農業發展條例及相關配套法案,為使耕地利用率 最大化以及改進產業轉型,積極實施新耕地措施即“放寬農地農有、落實農地農 用''奠定了制度基礎。為提升農業經營效率需對產業構成進行合理調整,修正條 例中對農地興建農舍的預期效益以集村建筑方式加以約束,為農村地區預留建 筑用地,合理的規劃農地興建農舍,既可解決農村居民的問題,更可確保農業 生產園地的完整性,維護農業資源的永續利用,藉以改善目前個別農戶申建農 舍,隨個人意愿選擇地區建筑,造成農地流失,以及零星的農地上興建的建筑 導致農地的生活與生產機能混雜,完整的農業生產環境被切割,影響農業生產 條件。另外,值得注意的是,本次修訂的農業發展條例中,其所定義的耕地, 已排除非都市土地劃定的鄉村地區、工業區、風景區、特定專用區中的農牧用 地,表現出以往極度依賴耕地的糧農生產政策已有所調整。為應對農地流動速 度慢,產生的閑置廢耕現象,臺灣地方當局明確提出了基于所有權移轉的買賣 或贈與、毗鄰土地結合共同經營、區域性生產資源結盟的合作經營、經營權完 全釋出的委托經營方式,用于擴大農場經營規模(王先明,2013)。①
      4.5農耕保護政策比較借鑒
      目前國外各先發地區的土地資源問題主要集中在耕地領域。根據聯合國環 境規劃署估計,全球耕地的總面積為13.7億公頃,大約10.5%全球土地是耕地。 耕地占比很低,更低與糧食安全是困擾當前全球化和人類發展的一個核心議題。 每年由于各種原因導致耕地損失的面積為500-700萬公頃,有史料記載以來,大
      ①王先明.1950?1980年代中國臺灣鄉村建設思想與實踐的歷史審視[J].史學月刊,2013(03):57-65. 約已經損失20億公頃。某些地區已出現了耕地資源危機。近三十多年來,全球 水土流失問題極為嚴重,雖然聯合國和各主權國家都開展了大量的治理工作, 但是情況依然不樂觀,水土流失形勢日益嚴重,目前全球約三分之一的耕地受 到了水土流失的危害。據世界觀察研究預測,每年我國約33億噸的耕地土壤流 失,比美國和前蘇聯都高,是美國耕地土壤流失量的2倍多,是前蘇聯1.4倍,僅 有印度數據高于我國,為中國的2.53倍(張澤禎,1988)。①
      耕地的大量流失并非完全由于農民缺乏對土壤保護方面的知識,而是由于 農民所受的政治和經濟的壓力較多,這些壓力使他們會自發地選擇生產更多的 糧食以養活激增的人口,而無法考慮到長時期的后果。當前,我國有149萬平方 公里土地為沙漠或沙漠化土地,占全國土地總面積的15.5%,其中,46%為真正 的沙漠。38.1%為戈壁(石質沙漠),僅有8.0%為歷史上早已形成的沙漠化土地, 近百年形成的占3.3%,而這些沙漠和沙漠化的土地主要分布在西北、華北和東 北地區(曲福田、黃賢金,1997)。②根據調查數據顯示,在近半個世紀以來,我 國沙漠化土地面積增加了500萬公頃,這其中有90%都是由于濫墾濫發和過度放 牧導致。在這些沙漠化土地中有11735平方公里的沙漠化是由于過度農墾導致, 14821平方公里草原沙漠是由過度放牧造成的,而由于燃料困難,破壞天然植被 造成沙漠化面積約達16339平方公里,可見土地沙漠化是中國大陸生態環境中一 大問題。這是耕地保護的生態保護問題。
      我國平均人均耕地面積極少,在二戰后,我國平均每人擁有0.18公頃耕地, 而現如今每人擁有0.1公頃,到2000年,我國每日擁有的耕地將下降到0.08公頃 上下,相比第二次世界大戰之后減少一半左右。在二戰之后,平均每公頃耕地 能養活5.5人,當前為9.8人,而2000年需要養活12人。我國耕地面積減少速度較 快,在1957年到1980年這23年間,由于全國房屋建設、基本建設等諸多原因導 致約有5億畝的耕地被占,每一年平均損失2000萬畝,這等于一年減少一個福建 省大小的耕種用地的面積。這是當前困擾耕地保護的經濟社會問題。
      結合境內外耕地保護的經驗研究,為了有效地管理土地資源,一些國家建
      ①張澤禎.水資源短缺和節水問題[J].水利經濟,1988(01):1-9.
      ②曲福田潢賢金•中國可持續發展及其政策體系[J].江蘇社會科學,1997(03):18-24. 立了專門國土管理機構。按照自然特性和經濟需求,合理利用土地資源,同時 收到經濟、生態和環境效益,這就要求我國必須進行全面土地利用規劃。當前, 日本是最早規劃全國土地利用的國家,在19力年,日本制定《第三次全國綜合 開發計劃(1985?1990年)》,而在這次計劃中將國土的利用分為5類:城區林區、 農業區、自然保護區和國家公園。該計劃還規定了各類土地不能隨意轉用。這 對日本國土開發、利用和保護起著積極作用。在自然條件、自然資源和社會經 濟條件綜合調查的基礎上進行土地資源分類和評價,這在合理利用和保護資源 是制度基礎。美國各州為了合理利用和保護土地,制定了各種稅收評價法。美 國為鼓勵適切的土地利用,由SCS訂定了土地的八個不同等級,根據土地種類、 生產力、坡度、排水、沖蝕力及其他因子,將特定土地劃定其最佳使用類別。 土地藉此法分類后,每個地方政府有責任通過法律,如分區管制等,來避免土 地誤用。從而綜合解決生態問題和經濟社會問題造成耕地保護壓力。
      綜上所述,具體對比境內外耕地保護政策,如下表4-1所示。
      表4-1境內外耕地保護政策的比較
      美國 日本 澳大利亞 中國中國臺灣
      執掌機關 農業部 農林水產省 農林漁業部 農業委員會
      農業背景 國土遼闊,三面臨海,氣候 的類型齊全;國家經濟發 達,農業生產技術水平高; 但是沒有熱帶農耕區。 人均耕地面積極少,實行小型機械化,稻米自給 有余,生產高質量農產品,捕魚量與捕魚技術居 世界前列,森林覆蓋率65%以上,約有0.5%國土 面積為填海造陸。 全國面積的3.5%為沙漠和半沙漠,現 代農業起步時間早、發展速度快、水 平高,規模化農場數量日益增多,有 專業化的農業生產技術、集約化程度 鬲。 耕地面積87.2萬公頃,占總土地面 積的24.22%,國民生產總值的3% 為農業生產總值,其中種植業、 畜牧業、漁業和林業分別占比
      81%、37%、31%、l%o
      戰略層面的
      宏觀政策 1•對農場補貼增設了上限。
      2•針對農耕設立了價格保 護機制。
      3•終止了每年約50億美元 對農民的直接支付補貼。 1 •各主要品種的生產目標實現自給自足。
      2.確保食品穩定供給的相關政策:確保食品、安 全與消費者的信賴、推動食品教育與地產地銷 等、持續性地發展食品產業、確立綜合性的食品 安全保障、應對國際談判。
      3•農業的持續性發展相關政策:活用農地中間管理 機構以促進優良農地的確保與有效利用、多種多 樣的人手的培養;確保、新經營所得穩定對策的 實施、競爭力強化國土堅韌化的農業生產基礎等 的構建,推動農業的高附加值化發展、生產振興 對策的實施、農業災害損失的補貼、農業作業安 全對策的推進、支持永續性農業生產的對策推進。 1.農業的發展引起政府有關部門的高 度重視,相關法規、法律和農業標準 化體系比較完善。
      2.政府對農業體制改革加大了力度,推 動了城鄉統籌發展的管理模式。
      3不斷對農業科研的投入加大投入力 度,農業科技創新和應用被大力推進。 4.充分發揮農協等經濟合作組織的作 用,完善與農業發展條件相配套的社 會化服務體系。
      5•資源管理和生態環境保護被高度重 視,關注農業的可持續發展。 1•有關部門放寬了對農業用地的 管理,允許農民不申請建筑執照 便可在農地搭建農業設施,許可 企業法人申請耕地用途變更。
      2.促進農業技術提高以及和相關 的產業整合。促進農業信息、農 業環境、農業生物等現代農業發 展。
      3.重點關注生態農業。
      4.穩定農民收益。
      5.提升畜禽產業競爭力。
      6.推廣友善環境耕作。
       
       
      美國 日本 澳大利亞 中國中國臺灣
      4.農業振興相關政策:維持、發揮農業和農村多 項功能的對策、擴大活用地區資源的可再生利 用、城市與農村的共生和交流、振興城市農業、 農村村落功能的維持與地區資源環境的保護。
      5•與食品、農業和農村相關的政策:支持農業發 展的多種多樣的聯動保護模式。 6.針對性地強化農民教育和培訓,注重
      提高農業勞動者的素質。 7•重視農業資源永續利用。
      &重視農業科技創新。
      9•確保農產品安全。
      10•增加農產品內外銷多元渠道。
      12.提高農業附加價值。
      執行層面的
      微觀政策 1.建構全國農業信息網絡 系統及相應的市場報告制
      度。
      2.建構實時農業市場信息 供應系統,提供國內外市場 供需訊息、農業政策調整, 氣候環境變化等全方面、準 時、精確的市場信息,降低 農業生產經營等環節的風
      險。
      3•推動農業信息化,從而實 現了降低生產成本、改善生 態環境和提高農作物的產 量質量,保障可持續發展, 進而完成“精致農業”。 1.強化需求者與產地的合作,市場需求型育種, 加速標志育種,以對應氣候環境變遷,發掘新品 種。
      2•結合ICT技術與精致生產管理,推動可大幅節 省勞力與生產成本的農林漁牧生產體系。
      3.結合品種權與商標權,推動知識產權保護戰略。
      4.促進稻田生產資源利用的最大化,引進多收性
      專用品種,擴大飼料用稻米的栽培。
      5•推動新時代園藝設施,包括:植物工場無病毒種 苗的供應系統,從生產、調制到出貨的集約化管 理與ICT運用,符合各地域氣候的綜合環境控制 技術等。 1 •澳大利亞于90年代以來在全國各地 建立了幾十個聯合研究中心 (Cooperative Research Centers, CRCs)以及APSRU等,由聯邦政府、 州政府、企業聯合資助共同承擔聯合 研究中心的項目。
      2•聯邦政府對農業提供自助,各州對本 州的農業都有支持計劃。
      3•澳大利亞的農業科研服務體系較為 完整,農業科研開發工作大部分由州 政府負責,占總數的50%,剩余部分依 次由聯邦政府負責26%、高等院校負責 14%和商業企業負責10%o 1•有機與友善農業環境補貼。
      2•規劃推動有機農業法立法,減少 使用化學有害物質,推廣生物防 治,促進農業資源永續利用。
      3.全面調研農地數量及實際農作 生產面積及質量。
      4..配合其他部門處理未登記工廠 使用農地問題。
      5•制定國土計劃法,劃定農業發展 地區。
       
      注:本表內容由前文的整理總結得出。
      綜上,通過對境內外耕地保護政策的比較分析,可以看出,因體制差異, 耕地保護政策的側重點也有所不同,但大多數先發地區都是在城市化進程中或 在耕地被破壞和耕地減少后才開始制定耕地保護政策。耕地保護在全球范圍內 是一個普遍現象,從境內外先發地區的耕地保護政策的側重點來看,美國耕地 保護政策主要針對土地質量,目的是改良土壤,把保護耕地限制在提供安全食 品的范疇內,土地發展權制度確保了耕地所有者獲得支配耕地的權利;日本涉 及土地和農業的法律多達130多個,構成縱橫交織的法律制度體系,條款翔實, 相互銜接,互為支撐,可操作性很強,在耕地保護和利用過程中形成了比較系 統的制度設計,其結構科學,執行嚴格。耕地法律不斷修訂,使日本耕地制度 與時俱進,能夠適應不同時期的社會發展需要,引導和促進耕地利用和農業經 濟向良性發展。澳大利亞通過授予土地發展權管制土地用途,解決耕地流失問 題,通過提供土地改良專項貸款和土地改良補貼激勵農戶,提高土地質量,使 小農場向規模化、大型化方向發展。中國中國臺灣制定法令對耕地進行限制, 結合中國臺灣當地耕地的實際情況,再根據區域計劃法的規定,將農地分為山 坡地保育區、森林區特定農業區和一般農業區等四區,將農牧用地進行不同層 次的保護,農林漁牧業普查與農情查報的搜集確保臺灣地方當局對中國臺灣地 區耕地動態情況的把控。中國大陸耕地保護政策的重點是遏制耕地面積減少, 與其他政策的銜接或交叉較少,多以通知和辦法的形式頒布。耕地保護政策集 中于宏觀層面,總體規劃的動態性不足,技術手段和生態保護的專業化投入較 少,可操作性不強,農村耕地糾紛頗多。
      總體來看,結合中國耕地保護的實際情況和政策體系,借鑒以上境外三國 四地經驗,中國耕地保護的重點如下:
      第一,政府要促進可耕作地區或區域利用目標和總體規劃的制定。應考慮 地區性農業指標及其特殊性,基于差異性原則制定可耕作地區或區域的土地利 用目標,尤其應加強對農業省可耕作土地的動態跟蹤。嚴格執行土地利用規劃, 雖然中國耕地保護一再強調“劃定永久基本農田,實行永久保護,確保耕地總量 不減少、質量有提高”,但其宏觀指導要與規劃指導相結合,且保持規劃的動態
      性和適應性。
      第二,盡快改善農業勞動結構。改善工作指揮者平均年齡偏高、工作承接 者比率低、從事農耕勞動的人數減少等農業勞動結構因素,改善不利于可耕作 地活化、產業創新與農業永續經營,鼓勵青年返鄉從事農耕生產及農耕產業體 系相關工作,推動農民學院和農民農耕意識和生態農耕學習,改善農業勞動力 與耕地保護態勢匹配度不足等現象。
      第三,重點配合農地政策提升可耕作土地的利用效益。中國耕地受限于規 模小,農耕大型機械化生產受限,農耕生產體系的總體科技水平落后,全產業 鏈經營效率偏低,不利于農業生產和耕地保護,故應借由農地銀行平臺及土地 流轉政策改善耕地的利用效益。
      第四,加快土地確權工作,盡快設立土地發展權或農地保護專項基金。我 國耕地屬于集體所有,耕地所有權主體缺位使得耕地資源配置效率較低,這是 目前中國耕地保護面臨的關鍵問題之一。對此,政府要加快集體土地使用權的 確權工作,根據農業功能區劃和土地利用規劃,對適宜發展區設立土地發展權, 在發展權的基礎上補充設立農地保護專項基金,有效地推進耕地保護,將農民 種地的主動性激發出來。與此同時,限制政府或村鎮強制征用土地,保持耕地 的總量平衡。
      第五,廣泛鼓勵民眾和地方政府共同參與耕地保護,耕地的質量和數量關 系到中國的糧食安全問題,更關系到經濟和生態環境的可持續發展,保護耕地 人人有責,各級政府都要重視耕地保護。要發揮好從群眾中來、到群眾中去的 優良傳統,鼓勵公眾和政府共同參與耕地保護,加大宣傳培訓力度,建立耕地 保護的群眾隊伍,構建公眾與政府相互制約、相互監督的耕地保護參與機制。 多開拓新思路、吸收新觀點,形成耕地保護各利益群體共同保護耕地的良性循 環機制。
      第5章結論與建議
      在上一章中,本文對美國、日本、澳大利亞、中國臺灣等國家和地區的耕 地保護情況進行了詳細的考察,總結出對我國耕地保護的有益經驗及啟示。但 體制不同,各國(地區)實施耕地保護政策的目的也不盡相同,應當審慎借鑒。因此, 中國在制定耕地保護政策時應當對國情、省情的實際狀況及耕地保護的發展趨 勢有清晰的認識。在此基礎上,重點研究中國耕地保護政策的目標、原則及運 行機制及具體對策。基于以上思路,本章設計如下:第一節將重點擬定經濟學 視角下中國耕地保護的總體思想、基本原則和具體目標;第二節將重點分析經 濟學視角下中國耕地保護的整體思路和解決對策;第三節從多元利益相關者積 極參與等方面重點闡述中國耕地保護政策有效落實的體制機制設計。
      5.1經濟學視角下中國耕地保護政策的總體方案設計
      中國作為世界上重要的農業大國,雖然幅員遼闊,但是可用的耕地資源卻 十分有限,人多地少尤其是人均耕地不足是中國的典型國情。在耕地儲備資源 缺乏、農業科技水平革新困難重重的國情下,耕地保護的形勢較為嚴峻。但事 實上,耕地保護政策不僅僅是一項單一的政策內容,而是隨著社會生產力的發 展及社會結構調整需求而逐步突顯和動態演變的政策內容,體現了執政機關在 特定時期內一定的政治、經濟和社會訴求。所以,耕地保護政策的要求、原則 和政策目標必須結合時代發展背景,動態調整,持續完善。當前,經濟新常態 下,“供給側結構性矛盾”成為這一時期我國經濟政治改革的主要抓手。加之,隨 著“四化”建設的逐步深入,耕地作為重要的戰略資源,耕地保護形勢不容樂 觀,非法侵占耕地現象屢禁不止,后備耕地資源明顯不足,耕地質量提升緩慢, 耕地實現占補平衡以及占優補優的難度日益增加,耕地保護政策體系仍有不完 善之處。在此背景下,耕地保護政策的合理制定和調整的重要性日益凸顯,而 合理政策的制定和調整必須在正確的指導思想下進行。因此,中國耕地保護政 策的制定和調整應當遵循以下指導思想。
      5.1.1以法治手段護底線保存量
      底線,通常是指在工作中面臨的最低條件和最低價值標準,是工作中不可 逾越的“紅線J而底線思維則是一種非常積極主動的思維方式,是指在工作中既 要立足于守住底線,又要努力達到高標準,追求卓越,做到“有守"與“有為啲有 機統一。因此,底線思維更多的體現為一種擔當和進取的思維和精神。在耕地 保護中要堅持底線思維,時刻將耕地保護作為一種底線,一個“紅線S決不能因 換取短暫的發展而犧牲耕地。另一方面,在耕地的占補平衡過程中要靈活管理, 努力穩守耕地保護的底線的同時促進經濟發展。
      具體而言,耕地保護中堅持底線思維主要體現以下幾個方面,首先,堅持 屬性底線,在耕地保護中堅持土地權屬不變。我國《土地管理法》中明確規定, 農村土地除法律規定屬國家所有外,其余全部屬農民集體所有,因此,我國土 地權屬性質是社會主義公有制,堅守土地公有制性質不改變的底線;其次,堅 持利益底線,在耕地保護中堅持保護農民利益不受損失。農民是我國的弱勢群 體,又是長期耕地非農化過程中利益受損最大的群體,而我國是社會主義國家, 共同富裕是社會主義本質,保護農民是政府的重要職責,因此,在耕地保護中 堅持農民利益不受損底線;最后,堅持制度底線,在具體的耕地保護過程中一 定要堅持兩個“最嚴格''制度底線,在節約的前提下提升耕地利用效率,保證不浪 費一寸土地。
      在耕地保護過程中一定要堅持全員參與的思想。在耕地保護職責分工過程 中,首先要發揮政府的組織領導作用。政府的組織領導作用,對耕地保護頂層 機制設計,耕地保護目標的達成以及促進全員的積極參與至關重要。因此,各 級政府需要針對耕地保護的特點和具體需求,頂層設計與基層視野相結合,建 立統一的耕地保護管理原則和方向,應當在全國范圍內營造使耕地保護過程中 的所有參與者都能充分參與實現耕地保護目標的內外部環境。除此之外,在耕 地保護過程中,用地組織、失地農民、村集體等都是耕地保護問題的參與者, 也是耕地保護政策的具體執行者,這些參與方耕地保護意識是否薄弱,參與方 對耕地保護問題重視程度如何都對我國解決耕地保護問題有重要影響。因此, 堅持全員參與和綜合治理的思想,實現耕地保護目標。
      耕地保護問題在實踐中不僅僅要求全員參與的思想,其耕地保護問題還要 堅持綜合治理的思想。耕地保護問題是一個綜合性和系統性的工程。我國耕地 保護既面臨著歷史沿革、資源約束的問題,又有迫切的現實需要問題。形成良 好的耕地保護氛圍和環境需要政府、社會、企業及個人等各個方面協同合作才 能共同營造。因此,解決我國耕地保護問題一定要堅持綜合治理的思想,通過 方方面面系統的努力,不僅要治“標"而且要治“本”,要堅持教育引導、制度規范、 激勵機制、處罰警示,建立并完善營造耕地保護良好環境的長效運行機制。
      5.1.2以經濟手段穩流量實現動態調整
      動態調整思維是耕地保護過程中需要堅持的思想,這這主要是因為耕地保 護政策通常是在各種因素綜合作用下的產物,當內外部環境因素發生變化的時 就要適時對政策進行動態調整,以保證政策有效性和適用性。在耕地保護政策 實施時堅持動態調整思想要遵循PDCA循環理論,具體而言,就是在耕地保護 政策實施過程中一定要遵循耕地保護計劃(Plan)、耕地保護政策的具體執行 (Do)、耕地保護政策問題檢視(Check)和耕地保護政策修正行動(Action)原 則。
      在耕地保護政策制定或實施過程中堅持動態調整思想要遵循PDCA循環理 論。具體實踐中,如圖5-1所示,應該從耕地保護政策的制定計劃開始,到耕地 保護政策的形成,再到耕地保護政策的具體執行過程中,要檢查耕地保護的實 際開展情況與耕地保護政策目標計劃之間是否出現偏差,如果出現偏差,要找 出耕地保護過程中暴露的問題以及耕地保護政策出現偏差的原因,并堅持動態 調整的思想及時采取合理的舉措去解決偏差,必要時,需重新制定和調整耕地 保護政策,以保證政策的有效性和適用性,如此類推,“P—D—C—A”不斷重復, 組成一個封閉的及時動態調整的循環系統,因此,在耕地保護政策的制定和實 施過程中一定要堅持動態調整的思想。
       
       
      圖5-1堅持動態調整思想的PDCA循環理論邏輯圖
      5.1.3促進科技與現代農業融合提質量
      結合本文第四章的分析,美日在科技與現代農業融合、現代農業的科技使 用標準、補貼和財政杠桿、耕農聯動提供等方面有諸多經驗,澳大利亞和中國 臺灣在多民族農耕保護的政策協調、開放經濟環境下耕農聯合保護、現代農業 發展和旅游農業發展方面也提供了一系列的制度創新可供復制推廣。可參加表 4-1中的戰略層面的宏觀政策和執行層面的微觀機制設計。
      5.1.4以法治為綱、經濟為本的耕保原則
      (1)堅持土地用途管制原則
      結合我國耕地實際,耕地保護形勢嚴峻與后備耕地資源不足兩大約束條件 決定了我國要強化土地用途的管制,而采取嚴格土地管理制度,首要就是要堅 持土地用途管制原則。在耕地保護的具體實踐中,堅持土地用途管制原則就是 不僅要加強對耕地的用途管理,強化對基本農田保護制度的落實,禁止擅自用 于其他非農建設,已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用,這樣可 以從源頭上遏制隨意圈占的耕地的現象發生;還要堅持嚴保嚴管,在具體執行 過程中要重點落實占補平衡制度,強化土地用途管制,杜絕亂占耕地和耕地補 充不到位問題發生,并嚴格防止占優補劣和占多補少行為。這樣,通過堅持土 地用途管制原則,從源頭上保障耕地占補平衡、耕地總量及基本農田保護目標 落實。確保已經確定的耕地紅線不突破。而且通過對土地用途的管制,可以提 升全民耕地保護的意識,一定程度上也可以推動耕地質量的保護與提升工作的 有效開展。
      (2)堅持土地節約優先原則
      土地資源的稀缺性和一定程度的不可再生性決定了我們在使用土地資源過 程中一定要堅持土地節約優先原則。2017年,《中共中央國務院關于加強耕地保 護和改進占補平衡的意見》正式頒布實施,要求地方政府“要像保護大熊貓一樣 保護耕地”,時刻防止土地資源浪費。堅持土地節約優先原則,可以從兩方面著 手,一方面強化對存量土地尤其是建設用地的使用,不斷的提高現有建設用地 的利用效率,優化建設用地使用結構,以提升現有建設用地的利用水平;另一 方面就是要嚴格控制建設用地的增量,實行建設用地總量和強度雙向管控,從 土地供應源頭上制約建設用地總的供給,通過“倒逼冷亍為,要求在建設用地的使 用過程中堅持節約優先原則,提升建設用地的土地使用效率,目標就是以最少 的土地或更低資源投入來支撐國民經濟的發展。最后通過土地節約推動資源利 用方式根本轉變,實現綠色發展、循環發展和低碳發展。
      (3)堅持統籌協調原則
      耕地保護問題所具有的綜合性、復雜性和系統性要求必須要堅持統籌協調 原則,堅持統籌協調原則就要求既要看到歷史長遠問題,還要注重眼前現實問 題,既注重全局利益也不能忽略局部群體的利益,既考慮工作的整體性又要考 慮工作的連續性問題。而我國耕地保護既面臨著歷史沿革、資源約束的問題, 又有迫切的現實需要問題。耕地保護既面臨局部利益又面臨全局利益,而要形 成良好的耕地保護氛圍和環境需要政府、社會、企業及個人等各個方面協同合 作才能完成,所以需要堅持統籌協調原則。在具體的耕地保護實踐中,耕地征 用、耕地補償機制的建立和耕地數量管控與質量提升過程中要堅持統籌協調原 則,辯證的發揮政府和市場的功能,尤其是在現代耕地補償市場上要堅持市場 配置資源的決定性作用,發揮價格調節機制,搞活現代耕地補償市場,并在此 基礎上,更好的發揮政府的宏觀管理職能,將制度建立在流程上,堅持激勵約 束機制并行,增加市場活力,維護市場秩序穩健運營,促進耕地保護的統籌協 調發展。
      (4)堅持改革創新原則
      改革指改掉舊的、不合理的部分,使之更加趨于合理完善,而創新是指開 創新的事物,使原有的事物更加完美。改革創新是社會經濟發展的強大支柱, 是推動民族進步和社會發展的動力源泉,更是人類主觀能動性的高級表現。同 樣,在耕地保護實施過程中也要堅持改革創新原則。而且,在耕地保護的實踐 過程中,堅持改革創新原則一定要結合時代背景和現實矛盾的基礎上不斷完善 耕地保護的政策體系。現階段,經濟新常態是我國宏觀經濟面臨的大背景,而 供給側結構性矛盾又是現階段宏觀經濟運行過程中所面臨的主要問題和主要矛 盾,所以耕地保護要突出問題導向意識,在經濟新常態背景下,落實供給側結 構性改革要求,在耕地保護過程中堅持改革創新原則,就要不斷改革耕地保護 的重點領域,諸如永久基本農田建設、占補平衡機制和不斷探索更大范圍內的 占補平衡政策,耕地保護基金的渠道建立等領域,并應當在更高的高度把握耕 地保護過程中的改革創新問題。
      5.1.5以法治為綱、經濟為本的耕保階段性目標
      目標,通常是想要達到的境地或標準。政策目標通常是政策或制度想要達 成的標準或效果,這通常是一項政策制定的出發點和落腳點。所以,研究中國 耕地保護政策的發展趨勢和方向首先要了解耕地保護政策目標的歷史沿革,通 過對歷史的梳理,總結規律和經驗,結合現階段時代背景和利益導向來制定耕 地保護政策目標,確立中國耕地保護政策的正確趨勢和方向,這決定著耕地保 護政策是否科學性和適用性的關鍵所在。
      (1)耕地總量保護
      21世紀之前的我國耕地保護目標主要注重耕地數量保護,對耕地數量的保 護又突出表現為對耕地總量的控制方面,強化對耕地總量的管控。這一階段具 體又分為改革開放之前和改革開放之后到20世紀末兩部分。
      改革開放以前,在“以糧為綱”的戰略指導下,為了最快的增加糧食產量,黨 中央號召全國人民在全國范圍內開展廢地墾荒的工作,這一舉措短時間內使我 國耕地數量大幅增加,僅在1958-1970年期間,中國的耕地面積就增加了約1.8 億畝。但這一時期內,雖然通過墾荒、圍湖、圍江和圍海造田等方式使得我國 耕地數量有了明顯增加,但是單單依靠這種粗放的廣耕邊際方式,在耕地質量 沒有明顯提升的基礎上,整體而言對糧食產量增加和農業發展所起到的作用較 少。而且,過渡的耕地擴張,在普遍缺乏耕地生態環境保護意識的年代,個別 地區的耕地生態環境遭受嚴重破壞。除此之外,中國每年都會遭受不同程度自 然災害的襲擊,如冬旱、夏澇、春夏秋蟲患等等,在自然災害面前,耕地明顯 表現脆弱,無法較好實現常規條件下的正常生產力。并且,單一靠開墾新的耕 地來實現農業生產的積累和發展,中國可用于耕作的農業土地資源卻非常有限。
      改革開放以后,尤其是1985年之后,國家發展的重點方向逐步由農村改革 向城市改革轉移,在城市改革和建設過程中,導致非農業化應用建設不斷違規 占用農業耕地資源的現象大量出現,雖然,國家已有相關政策陸續出臺調控和 對耕地保護問題的重視,但在社會經濟發展需求和利益面前,這種趨勢仍然越 演越烈,耕地被非法占用,這種耕地總量持續減少的問題一直持續到21世紀初。 在耕地總量持續減少的背景下,國家逐漸重視對耕地總量的保護。在1997年, 中央發布《進一步加強土地管理,切實保護耕地的通知》中明確了對耕地總量 保護,而1998年重新修訂的《土地管理法》又明確了耕地補償制度,強調非農 建設用地要“占多少、補多少二 保證耕地總量不減少。在此基礎上,1999年國 土資源部下發了《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》要求建設用地占用 耕地時要實行“占一補一''制度,一系列耕地占補平衡制度的下這也標志著我國耕 地占補平衡政策的基本形成。總體而言,這一階段,我國耕地保護的政策實施 目標主要是強化對耕地數量的保護,嚴格控制在占用耕地過程中的耕地總量是 否平衡,確保“占多少補多少”,防止“占多補少和占好地補劣地”現象發生, 而對耕地質量保護問題則暫時未能顧及。
      (2)耕地數量與質量保護并重
      由于政府對耕地數量保護的重視,政府制定了耕地占補平衡制度,并要求 地方政府嚴格執行,較好地改善了我國耕地保護政策的相對失靈。數據顯示, 通過占補平衡制度的嚴格落實,在1999-2005年的7年間,我國因城市建設發展 需要而占用的耕地面積約為5928萬畝,為此地方政府用盡辦法補充了 6929萬 畝的耕地,耕地流失現象得以遏制。通過對耕地占補平衡制度的嚴格落實,從 而在保障了耕地總量平衡,這對于守住耕地紅線,提升耕地保護意識,保障糧 食安全有重要作用。然而,雖然耕地總量下滑趨勢得到遏制,但耕地質量問題 卻持續下滑,由于前一階段只注重耕地總量平衡,忽略耕地質量保護問題,導 致“占優補劣”、“占水田補旱田''的現象屢禁不止,耕地質量問題亟需解決。
      面對耕地質量的持續下滑趨勢,2001年,國土資源部下發了《關于進一步 加強和改進耕地占補平衡工作的通知》,通知中就明確強調在耕地的占補平衡過 程中所補充的耕地要與占用的耕地不僅僅數量相當,而且耕地質量也要相匹配。 進一步的;2004年,國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》,決定 中明確規定:各種已經被批準的非農建設用地所補充的耕地要占優補優,如果 無法補充優質耕地的單位和個人可以按耕地等級核算補充相應數量的劣質耕 地。而且為了強化對耕地質量的保護,進一步的,國土資源部在2006年下發了 《耕地占補平衡考核辦法》明確要求在全國范圍內的耕地占補平衡運行情況進 行核查,明確規定占用耕地的單位有義務將所占用耕地的耕作層土壤進行剝離, 剝離后的土壤將用于耕地的其他耕地土壤改良和開發整理等耕地質量提升方面 的工作。這說明這一階段,我國耕地保護政策目標從單純的耕地數量管理向耕 地質量和數量并重方向轉移。但是,由于耕地質量保護缺乏明確的量化標準, 使耕地質量保護在執行過程中缺乏實際操作性,這使得盡管強化了耕地質量保 護意識,頒布了一系列耕地質量保護的各項制度,但實際效果卻不甚明顯。
      (3)耕地數量■質量■生態保護的“三位一體,,有序平衡
      在耕地數量和質量保護的嚴格要求下,耕地數量占補平衡制度使得建設用 地占用耕地就必須補充新的耕地。而隨著平原耕地大量減少,我國耕地后備資 源的匱乏,這使得偏遠山區、草原地區不得不開墾邊際土地,來補充占用的耕 地,而這些開墾行為雖然一定程度上增加了耕地的面積和糧食產出,但所造成 的開墾地水土流失和土地退化卻是一個不可忽視的事實,也嚴重影響了開墾地 的生態環境問題。事實上,耕地系統由于涵養水源、調節氣候等功能使其本身 就具有較高的生態價值。所以,耕地系統和生態環境系統相輔相成,相互促進。 因此,耕地生態保護勢在必行。
      為進一步強化耕地的生態保護,國務院在2010年12月頒布了《關于印發 全國主體功能區規劃的通知》文件,并在其中明確要求全國主體功能區規劃要 根據當地的環境資源的承載能力來開發和發展,力爭形成資源環境、人口、經 濟和社會發展相協調的發展格局,力爭從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。這說 明耕地保護過程中開始重視耕地生態的保護。在此基礎上,2011年《土地復墾 條例》更是要求在土地利用過程中不僅提升經濟效益和社會效益,還要關注生 態效益的提升。在此基礎上,國土資源部在2016年5月頒布的《土地利用年度 計劃管理辦法》中就明確規定,在土地利用及耕地保護過程中要求數量保護、 質量保護和生態保護并重,缺一不可,強化綠色發展。與此同時,2016年12月 國家標準委和農業部聯合下發了《耕地質量等級》,作為國家首部耕地質量等級 的國家標準,這也為落實耕地質量保護措施實施提供了科學依據和現實基礎, 對我國耕地保護和糧食安全具有重要意義。2017年1月,《中共中央國務院關于 加強耕地保護和改進占補平衡的意見》正式頒布實施,意見中進一步對耕地保 護的數量、質量和生態“三位一體”的保護格局做了明確規定。至此,我國的 耕地保護進入數量質量生態“三位一體”平衡階段,也標志著我國耕地保護政 策逐漸走向成熟。
      (4)中國耕地保護的遠期目標
      現階段,耕地保護的數量-質量-生態的“三位一體''保護格局已經初步形成。 在中國的基本國情及現實環境下,無論耕地的數量保護、質量保護還是生態保 護都有自己的目標,而中國耕地保護的目標體系應包含三方面具體的目標。
      首先,耕地數量保護目標。何謂耕地數量保護,簡言之,就是針對現有耕 地情況采取必要的措施,包括但不限于政治、經濟、科技等方式或措施防止現 有耕地面積的減少,同時可通過適當途徑增加現有耕地面積,維持有效的耕地 使用面積并保持在合理范圍內。應該指出的是,隨著國家國情的變化,耕地數 量需求也會產生變化。具體目標而言,耕地數量保護要嚴守耕地保護紅線,結 合全國國土規劃綱要(2016—2030年)的具體要求,本文認為我國耕地數量保 護的目標應包含三個方面:一方面是耕地保有量,到2030年,18.25億畝是我 國耕地保有量的基礎紅線;第二個方面是永久基本農田建設面積,到2030年, 15.46億畝是我國的永久基本農田建設面積的基礎紅線;第三個方面是糧食供給 能力,為保障糧食安全需要,我國糧食供給能力應不低于5500億公斤,谷物等 作物要保證基本自給,這是耕地數量保護的最主要目標。
      其次,耕地質量保護目標。耕地質量除耕地的利用質量外,還包括耕地的 自然質量,比如耕地農作物的產量、耕地的營養成份、耕地的水土條件以及耕 地所處環境所代表的生產力等。耕地質量的高低是制約農業生產力的重要因素, 因此要強化對耕地質量的保護,需要進一步明確耕地質量的保護目標。同樣, 結合全國國土規劃綱要(2016—2030年)的具體要求,對耕地質量保護的具體 目標應包含:專項的耕地質量保護與提升活動,有規劃的實施以耕地質量為主 題的耕地保護和耕地修復項目,比如北方旱田保護性耕作項目和南方丘陵地區 酸化耕地修復項目。進一步強化永久基本農田的質量建設,到2020年,確保建 成8億畝高質量永久基本農田,而到2030年,建設高質量永久基本農田的目標 要達成12億畝,以提升糧食自給能力,保障糧食安全。
      最后,耕地生態保護目標。耕地生態保護是恢復逐漸喪失耕地特性土地的 耕地使用功能,并防止其潛在耕地功能退化風險,實現耕地的生態平衡功能。 生態環境系統和耕地系統關聯度極高,要以耕地改革促進生態保護。就具體耕 地生態保護目標而言,耕地生態保護重點就是要強化土壤環境治理工作,還要 優先保護和改善農田土壤環境。另外,開展耕地生態保護工作重點還要治理水 土流失問題,具體到2020年,新增治理水土流失面積要達到32萬平方千米, 而到2030年新增治理水土流失面積要達到94萬平方千米以上。
      通過明確耕地數量保護、質量保護和生態保護的保護目標,“三位一體”均衡 發展,形成現階段我國耕地保護的目標體系。在此基礎上,不斷完善耕地保護 制度和耕地占補平衡政策體系,形成保護有力、有效執行和管理高效的耕地保 護新格局。
      5.2中國耕地保護政策體系的改進思路和解決對策
      耕地保護問題不僅是經濟平穩健康發展的“生命線二而且是社會和諧穩定的 “壓艙石J顯然,對于一個像我國這樣擁有近14億人口的發展中國家,溫飽問 題永遠是首要解決的任務。現階段,我國有6億多農民生活在農村,耕地對于 這些大多數農民來說,耕地的產出往往就是最基本的生計來源,尤其是對貧困 人口而言,耕地更是很多貧困農民唯一的收入來源。因此,在耕地保護如此重 要而形勢日益嚴峻的背景下,耕地保護工程的系統性、綜合性和復雜性特點又 決定著我們建立健全完善的耕地保護多元保護機制,需要建立一個清晰明確的 整體思路,只有在清晰思路的指導下,有針對性的給出解決對策,我國耕地保 護工作才能穩定有序的展開。
      5.2.1以經濟為本的中國耕地保護政策體系設計
      建立健全耕地保護多元化的保護機制的整體思路是,將耕地保護工作劃分 為基礎、補償和發展三個層面。首先,基礎層面。強化“嚴控原則",實行最嚴格 耕地保護制度,在耕地數量、耕地質量和耕地生態三方面落實嚴控思想,堅持 目標結果導向,關注執行過程,保證耕地保護的綜合目標達成,強化耕地數量、 質量和生態保護,提升耕地的可持續利用水平,全面落實和保障糧食安全戰略; 其次,補償層面。強化“補償原則二構建現代耕地補償機制和政策體系,保護和 補償農民利益,而且通過建立健全補償機制,可以大大減少用地組織通過土地 非農化過程中所獲得的利潤,這樣可以倒逼一些試圖牟利者退出占用耕地行為, 從而加強了耕地保護。而且,通過市場機制合理配置資源,建立激勵約束機制, 落實相關激勵政策,激勵相關主體對耕地保護的積極性;最后,發展層面。強 化“發展原則",在耕地保護過程中必須堅持發展第一要務,用發展的方法去解決 耕地保護中的矛盾和問題。通過發展生態農業、現代農業和構建新農村建設等 舉措來切實提高農業生產力水平和農村發展環境,為耕地保護提供改革發展的 物質空間和精神準備。
      落實耕地保護的三個層面問題,在結合世界主要國家耕地保護經驗和我國 一些省份耕地保護優秀經驗基礎上,建立和完善耕地保護的多元保護機制可以 從以下三個方面推進:一是在耕地保護相關的法律政策基礎上完善制度建設和 監督機制;二是充分發揮市場配置的決定性作用;三是更好發揮政府的作用。 并在此推進過程中綜合運用多種手段共同促進我國耕地的健康可持續利用,以 及實現農業生產持續發展。
      5.2.2三位一體完善中國耕地保護政策體系的對策建議
      從具體耕地保護的實踐角度,落實耕地保護的整體思路,可從以下幾個方 面具體著手:首先,探討嚴格落實耕地保護數量質量生態“三位一體"目標的方法 舉措;其次,按照“誰保護、誰受益”的原則建立健全耕地保護現代補償機制;其 次,探討如何發展現代農業、生態農業、新農村建設為耕地保護提供改革和發 展的物質保障與精神準備。并在此過程中充分發揮市場機制和政府作用,共同 落實我國耕地保護政策。
      (1)嚴格落實耕地數量•質量•生態的“三位一體,,保護戰略
      從耕地保護的目標導向出發,核心任務就是如何落實耕地數量、質量、生 態“三位一體,,保護,為此,一方面應當緊抓“不占少占”這個基本原則,從源頭上 控制建設用地亂占耕地問題;另一方面,還要緊抓“占優補優,補足補優"這個重 點工作,嚴格落實占補平衡制度,強化耕地的建設性保護,改進耕地占補平衡 管理機制;另外,還應重點推進耕地質量提升和保護工作,強化耕地保護的考 核監督工作,在具體耕地保護實踐行動中落實相關制度要求。具體應從以下幾 方面著手:
      首先,嚴格控制建設占用耕地。嚴控建設占用耕地是從源頭上落實耕地保 護,是落實耕地數量目標實現的基本保障。在具體操作過程中可以細分為以下 幾部分:一是要嚴格落實耕地制度,強化對土地規劃管控和用途管控,從源頭 上控制新增建設用地規模尤其是占用優質耕地規模,持續優化建設用地結構和 布局,條件成熟的省份探索試點土地用途專用許可證制度;二是強化對永久基 本農田的管理,此項工作可與土體承保經營權登記工作相結合,嚴禁將已劃定 的永久基本農田轉作它用,切實保障永久基本農田劃定工作的落實,尤其是糧 食生產功能區和重要農產品生產區所劃歸的基本農田應實施重點保護,嚴禁非 法侵占;最后,堅持節約集約用地原則,在耕地使用過程中一定要堅持節約集 約原則,不斷提升耕地使用效率和利用水平來緩解建設占用耕地的壓力。力爭 通過控增量、挖存量、促集約來減少新增建設占用的耕地總量,探索建設用地 節地考核評價機制。
      其次,改進耕地占補平衡管理。耕地占補平衡是落實耕地保護問題的關鍵 所在。在具體落實占補平衡過程中,一方面要緊抓“占補責任''這個關鍵,嚴格落 實耕地占補平衡責任,并大力實施土地整治,落實補充耕地任務。任何單位組 織占用耕地都應履行補充相應數量和質量耕地的義務,如確實無法補充的,應 就高標準繳納足額的費用,并逐步探索建立差別化的耕地開墾費標準制度。而 且,各省市應承擔起本轄區年度耕地補充責任,拓展補充耕地的途徑方法,統 籌本轄區實施土地整治工作,確保轄區內建設用地保質保量的補充到位,并發 揮財政杠桿作用,探索PPP模式或以獎代補等形式,引導耕地保護各方主體積 極的參與到土地治理和耕地補充項目之中,建立激勵機制,搭建多渠道落實耕 地補充任務;另一方面要在更大范圍內改進耕地占補平衡管理機制。當縣域內 無法實現耕地占補平衡時可在市域范圍內進行調劑補充,如仍無法實現耕地的 占補平衡,可在省域范圍內進行耕地的占補平衡調劑,如仍無法滿足,則可探 索建立補充耕地的國家統籌機制,在耕地后備資源豐富的省份落實補充耕地任 務,完善耕地價格形成機制,并建立健全繳納跨省補充耕地資金的標準評價機 制;另外,要嚴格落實補充耕地檢查驗收制度。在規范補充耕地驗收制度的基 礎上,對耕地補充項目驗收進行全過程管理,強化日常監管,建立新增耕地質 量評價機制,確保作為占比平衡補充的耕地在數量和質量兩方面都能夠達到平 衡替換的目的。
      再次,推進耕地質量提升和保護。耕地質量的提升是促進耕地生產力提升 的重要因素,在耕地保護過程中一定要強化耕地質量的提升。而強化耕地質量 的提升,一方面要建設大規模高標準農田和統籌推進耕地的修養生息工作。加 大政府投入高標準農田建設力度,探索財政資金引導社會資本參與高標準農田 項目建設的積極性。按照“誰建設、誰受益"原則,調動各方積極性參與高標準農 田建設上來。與此同時,要統籌推進耕地休養生息工作,因地制宜的實施深施 肥料和糧豆輪作套作等方式的保護性耕作制度,探討用地與養地結合的方式方 法,加強輪作休耕耕地的管理,逐步提高土壤的有機質含量,多渠道并舉提升 耕地質量和產能。另一方面,啟動耕地質量保護與提升的專項行動。通過啟動 中低產田改造、耕地肥力提升及耕地土壤剝離再利用等項目,促進耕地質量保 護和提升。而且,在項目實施過程中要落實責任機制,地方政府應在專項行動 中起主導作用,完善耕地質量評價方法和評價指標體系的構建,落實耕地產能 評價制度,還要切實督促占地組織單位落實耕地保護的責任和義務,全面落實 新增耕地的提質改造和培肥改良等舉措,促進耕地質量提升。
      最后,改善耕地生態環境,落實耕地生態保護。一方面,通過在全國范圍 內積極穩妥的推行耕地輪作、休耕的試點工作,落實耕地生態的保護。與此同 時,對25度以上坡的耕地,以及嚴重沙化的耕地和嚴重污染的耕地等有序的開 展退耕還林、還草工作,實施土壤污染防治行動。另一方面,在耕地退化和生 態問題嚴重地區積極的啟動退化耕地綜合治理項目,積極的通過退化耕地區的 生態治理,切實提高農業生產的生態安全和環境安全。另外,開展耕地生態保 護工作還要優先保護和改善農田土壤環境,并積極開展水土流失治理工作。
      (2)發展現代耕地保護補償機制和政策體系
      在現有的耕地補償機制下,耕地的經濟效益已經基本納入耕地的耕地收益 之中,并在耕地補償中予以體現。但耕地的作用則不僅僅是一種重要的資源和 資產,為人類提供生產和生活資料而產生經濟效益,而且是具有保持水土、凈 化空氣、涵養水源等生態效益和維持農村社會穩定和國家糧食安全的社會效益。 耕地生態效益和社會效益本身所具有的顯著外部性,對缺乏足夠的保護意識和 統一明確的衡量評價標準使二者被脫離在現有的補償機制之外。由于缺乏社會 效益和生態效益的耕地補償機制,其耕地占用成本將遠遠低于耕地的實際功能 成本,從而使耕地占用者的比較利益較高,而農戶或農村組織的出讓耕地所獲 取收益較低。二者之間的差額正是我國耕地非農化速度加快的根本原因。而完 善現代耕地補償機制和政策體系是解決上述問題的根本原因,具體實踐中應從 以下幾方面著手。
      首先,堅持從問題導向出發,完善耕地補償價值的評估機制。完善耕地補 償機制的評估機制是現代耕地補償機制能夠建立和有效執行的先決條件。明晰 農村耕地的使用權、所有權、收益權等產權配置問題,因為現實問題已經暴露 出由于耕地機制補償機制不完善導致部分地區耕地非農化速度加快,不僅損害 了農民的利益,導致了我國耕地資源的浪費,而且由于耕地占用成本過低也助 長了非農建設用地的較低的利用效率,嚴重威脅了我國的糧食安全、生態安全 以及社會穩定問題。在耕地保護補償的實踐中,應當堅持市場在資源配置中起 決定性作用,從市場機制出發,在耕地利用收益之中納入耕地的生態價值和社 會價值,并準確衡量耕地生態價值和社會價值的成本,堅持市場導向,完善現 代耕地補償市場中耕地補償價值的評估機制,切實保護農民尤其是失地農民的 利益。并通過此過程,使耕地占用者在耕地占用過程中不僅通過完善耕地占用 成本的方式來倒逼耕地占用著重新考慮耕地占用問題,從而制約和影響耕地的 非農化速度,而且還可以提升用地單位非農建設用地的土地資源利用效率,起 到耕地保護的作用。
      其次,強化耕地保護責任主體的激勵約束機制。在耕地保護過程中各方主 體因為利益訴求的不同,觀點和立場不一,而且中央與地方政府往往在耕地使 用與保護的預期上差距較大,如沒較強的激勵和約束機制,在政績效益的激勵 下地方政府往往對耕地保護問題重視不足或視而不見;具體耕地保護的實踐中, 整合涉農資金,提升中央和地方政府的資金配置效率。在耕地利用收益之中涵 蓋耕地的經濟價值、生態價值和社會價值,加大耕地保護補償力度,堅持誰保 護、誰受益的原則,建立耕地保護主體的激勵機制;統籌協調與差別化管理原 則,統籌協調各方資金,為耕地保護的目標服務。激勵基層農戶積極的參與到 耕地保護的過程之中。并對所發放的獎補專項資金進行監管,耕地保護的專項 資金應主要用于耕地質量提升項目及耕地保護管理等方面。另外,政府還需要 進一步構建耕地保護的主體責任約束機制,完善責任目標的考核制度,考核制 度要堅持結果導向和關注過程的原則,運用指標分解法將耕地保護目標全國分 解到省級政府,省級政府分解到縣市級政府,通過這種指標的層層分解逐步落 實耕地保護責任。最后,為達成耕地保護目標,保障指標分解過程和指標達成 結果能順利完成,應建立問責、考核評價等約束機制。
      再次,建立耕地動態調整的利益補償機制。耕地的動態調整是在更大范圍 內進行的資源配置,是有效提升耕地保護和耕地占補管理的關鍵。耕地的稀缺 性決定了每個地區現有耕地資源價值的不同,耕地資源尤其是耕地后備資源較 為豐富的地區可以有序推進耕地增加工作,在生態條件允許的前提下,增加的 耕地補充指標可以在耕地市場上進行交易,尤其是向省內經濟較為發達而后備 耕地不足的地區進行調劑,建立耕地動態調整的利益補償機制。通過市場定價, 使耕地補充地區獲得相應的耕地指標調劑費,而這筆費用要主要用于耕地補充 地區的耕地保護、農村經濟發展與繁榮領域。另外,還可以探索耕地補充地區 與占用耕地地區互通有無,資源共享,尤其是經濟發達而后備耕地資源不足地 區可通過產業轉移、投資基礎建設等方式對口扶持補充耕地地區,在此過程中 政府應起到激勵引導和動態管理的職能,建立耕地動態調整的利益補償機制, 充分調動補充耕地地區保護耕地的積極性。
      最后,建立多渠道的耕地損失補償的融資體系。建立耕地損失補償機制的 融資渠道是完善現代耕地保護補償機制的根本保障。應堅持循序漸進原則,探 討建立新增建設用地使用費、土地出讓金、政府財政補貼及耕地損失補償基金 等多元化的資金融資渠道。并對資金實行統一管理,專款專用,切實保障農民 的利益不受損失。
      (3)發展現代農業、提高農業生產力水平,為耕地保護科技支撐
      2017年中央一號文件指出,推進農業供給側結構性改革,是當前的緊迫任 務,也是新的歷史階段我國農業農村經濟工作的主線。在這一歷史背景之下, 發展現代農業,推進農業現代化進程,轉變農業發展方式,切實提高農業生產 力水平,將為我國耕地保護問題提供物質空間。
      首先,著力推進傳統農業向現代農業轉型升級。通過調整推進漁業轉型、 提高畜牧業發展質量、升級優化種植業結構和壯大特色農林產品等舉措持續推 進農業結構優化調整,在此過程中既要動態調整耕地的使用政策,又要嚴格落 實耕地保護制度,強化監測督查和考核問責機制;落實糧食安全戰略,保障糧 食供給和主要農產品供給能力水平,就必須重視耕地保護問題,一方面要全面 完成永久基本農田劃定工作,確定15.46億畝的基本農田紅線,落實耕地數量保 護。另一方面要大規模推進高標準農田建設,落實耕地的質量保護;不斷提高 農業技術裝備和信息化水平,發展現代農業,使我國農業技術裝備水平要在發 展中國家中處于領先水平。提高農業技術裝備和信息化水平,可以促進農業機 械化提檔升級,提高農業全程機械化質量,尤其是突破丘陵山區機械化條件制 約,為耕地補充提供技術裝備,并且推進農機深耕深松作業也能提升耕地質量。 而推進信息化與農業深度融合,國家數據云平臺、農業遙感、GIS等技術應用也 有利于耕地保護的相關數據監測、分析、發布和服務功能發揮;通過不斷深化 農業農村改革,解放思想,不斷掃清農村體制機制障礙,逐步探索農業資源尤 其是耕地資源的高效利用,探索綠色生態農業發展模式,從根源上破解耕地保 護問題。
      其次,促進農業農村均衡協調發展。協調是農業現代化的內在要求,所以 應促進農業農村均衡協調發展。推進農村的一二三產業融合發展,在耕地保護 政策允許范圍內率先啟動農村一二三產業融合先導區和農業產業化示范基地的 建設,通過完善農產品市場流通體系,逐步推動農產品的加工副產物循環、全 值、梯次利用,進而提升耕地綜合利用收益和效率。不斷拓展農業的多種功能, 發展農業新型業態。持續推動科技、人文等元素融入農業發展之中,除積極發 展高科技農業、訂單農業、互聯網農業等新型業態外,還應依托農村所特有的 資源發展生態農業和休閑農業。農業新業態的發展為耕地生態保護目標的落實 提供了客觀依據;結合區域實際應實施差別化發展戰略,要優先發展一些對水 土資源匹配較好的區域,農業資源環境問題突出的區域應適度開發,而對生態 脆弱的區域,應重點劃定生態保護紅線,防止生態環境進一步惡化;不斷提升 農業經營者素質,加快培育和構建新型職業農民,不僅為現代農業發展提供智 力支撐,也為耕地保護意識和能力的培育工作奠定了基礎。
      再次,不斷提升農業的可持續發展水平。現階段我國推進農業的可持續發 展應重點補齊生態建設和質量安全短板,要突出可持續發展目標。重點落實資 源保護和生態修復項目,在嚴格落實耕地保護制度的前提下,完善耕地占補平 衡和耕地數量質量生態保護機制。還應加強對水資源、草原生態、林業及濕地、 漁業及生物多樣性等領域的保護;強化農業環境保護,制約和限制農藥化肥的 使用,保護耕地質量和食品安全。開展農業環境突出問題治理和農業廢棄物資 源化利用無害化處理工作,不僅提高了農業資源的利用效率,而且通過環境治 理和無害化處理大大降低了對耕地質量和生態的危害;另外,提升農業可持續 發展水平還要強化對農產品的質量安全管控,綠色生態安全是現代農業的標簽, 通過農產品的生產、銷售的全流程管理來全面提升農產品質量安全。
      最后,落實農村改革發展政策,增進農民福祉水平。共享是農業現代化的 本質要求,必須促進農民共同富裕。通過推精準脫貧工程促進貧困戶增收,解 決貧困問題,最終達到共同富裕。另外,通過強化農村基礎設施建設以及啟動 美麗鄉村項目,增加農村基本公共服務配置,改善農民生活條件,共同推動基 本公共服務和城鄉基礎設施均等化,增進農民福祉水平。通過落實農村改革發 展政策,推進農業現代化,增進農民福祉水平,為我國的耕地保護工作提供物 質空間,要將良田沃土、綠色田園留給我們的子孫后代。
      5.3完善與耕保政策體系相適應的配套保障措施
      耕地保護問題是一個綜合性系統性問題,在給出對策建議的過程中還需要 建立一系列的保障舉措,保障我國耕地保護政策的有效落實。
      5.3.1發揮馬克思主義產權理論在確權保障中的作用
      馬克思產權理論的適用性超越了西方產權理論的效率范疇,更適合成為處 理這一類問題的理論基礎和指導方向(謝地、李俊滔,2016)。馬克思主義產權 理論不僅包含了人與地之間、人與物之間的歸屬關系,更包含人與人之間的競 爭、合作和排他關系。馬克思主義產權是全部生產關系的總和。中國的耕地、 宅地、城鎮建設用地市場相對割裂,耕地要素市場處于二元或三元結構,只有 發揮馬克思主義產權理論在確權中的保障作用,才能夠較好地處理土地二元流 轉或者三元流轉下,耕農對耕地相對有限的財產權利。這也是在補償額度相對 有限情況下,耕地紅線的經濟實現基礎。從馬克思主義產權理論中產權制度變 遷與生產力發展相同步的角度,理解耕地保護和農業保護相同步問題,有序變 更政策供給的著力點,力爭實現現代農業體系、農業保護、耕地保護和生態保 護相協調,適應生產力發展,有利于經濟社會文明的改革思路,提升在短中長 期耕地保護規劃進程中耕地保護政策的供給精準性和供給效率。
      5.3.2改進占補平衡補償機制
      在馬克思主義產權理論的基礎上,構建有法可依兼具合理性和動態性的占 補平衡補償機制。通過歷史考察我們發現,我國耕地保護的歷史變遷過程,實 則耕地保護法律法規不斷完善的演變歷程。因此,需要建立健全耕地保護的法 律法規保障體系。依法治國是我國治國安邦的基本方略,通過耕地保護立法, 實施嚴格的耕地保護制度,既可以約束各級政府尤其是地方政府的行為,避免 地方政府因政績訴求而忽視耕地保護責任,致使耕地非農化問題日益嚴重。現 階段,以《土地管理法》為核心,以《中共中央國務院關于加強耕地保護和改 進占補平衡的意見》和《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》為主體,附 加《土地復墾條例》、系列國土規劃綱要等條例法規,我國耕地保護的立法工作 已經基本形成體系。但是在耕地保護的具體實踐中現有法律法規仍有許多不足 之處:其一、沒有建立耕地保護責任主體的激勵約束制度,缺乏足夠動力引導 相關主體積極的參與到耕地保護的工作中;其二,沒有建立耕地補償價值的評 估制度,缺乏耕地價值評估標準,這導致在耕地非農化過程中無法切實保障農 民利益和落實耕地保護責任。
      下一步要繼續完善耕地保護的立法工作,尤其是耕地損失補償領域的立法, 應以法律的形式明確耕地損失補償的范圍、對象、方式及其標準,逐步探討《耕 地保護的補償條例》以及《耕地保護的補償法》的可行性,為加強我國耕地保 護損失補償工作提供強有力的法律保障,提高社會大眾的耕地保護經濟補償參 與意識,深入開展耕地外部效益和補償機制的科學研究,逐步推動我國耕地保 護損失補償工作的制度化、規范化、科學化和合理化。另外,還應通過法律法 規的完善來限制地方政府的權力,激勵各級主體耕地保護的積極性。
      5.3.3優化財稅支持機制
      在耕地保護過程中,政府應發揮主導作用,加大政府對耕地保護的支持力 度,促進耕地保護的有效開展。具體應通過優化財政支農政策,創新金融支農 政策和完善農業用地政策,加大國家強農惠農富農政策力度。通過落實農村改 革發展政策,不斷提升農民收入和增進農民福祉水平,加大政府財政金融支持 力度,為耕地保護補償機制提供資金扶持,進一步促進耕地保護機制和完善現 代耕地補償機制落實。
      由于耕地所具有的生態效益和社會效益是一種公益效益,屬于公共產品, 從長遠看,實現耕地保護的長效機制必然離不開政府的支持。政府應優化財政 支持機制,創新財政投入模式,積極利用財稅工具促進耕地質量生態提升工作, 其中,中央財政在2010年就開始設立土地重金屬污染防治專項資金,《全國土 壤環境保護“十二五"規劃》中顯示,“十二五"期間,我國財政在該項治理中已 累計投入超過300億元。而據國土資源部2012年土地利用變更調查數據顯示, 遭受不同程度污染的耕地面積超過了 2億畝,其中無法耕種的中、重度污染就 超過5000萬畝,而根據市場價估計,治理和修復一畝受污染土地不低于3萬元, 簡單估算僅治理5000萬畝耕地費用就超過15000億元,所以從整體上看,財政 投入嚴重不足,且遠超財政的支持能力范圍。所以,政府應優化財政支持機制, 創新財政支持模式,探討PPP或公私合作模式,通過稅收優惠、低息或貼息等 政策,積極吸引民營資本或社會資本參與到耕地保護項目中,建立財政兜底機 制,共同促進耕地質量數量生態提升。
      在耕地保護實踐中,具體從以下幾個方面著手。首先,提供創新補助。企 業是創新的主體,政府應當加大對參與耕地質量生態提升的企業提供財稅支持, 尤其是在一些土壤質量修復技術開發過程中政府應當提供創新補助以激勵企業 創新積極性;其次,對參與耕地質量生態提升工作的企業提供稅收優惠政策。 秉承“誰保護、誰受益”原則,通過稅收優惠政策讓企業在技術創新過程中有利可 圖;再次,促進創新技術的推廣,政府應采用多種形式推廣創新技術,降低環 境治理成本和生態修復成本,降低耕地保護成本;最后,優化農業財政補貼方 式和補貼類型,建議在保留傳統的種糧補貼之外,應積極優化農業補貼方式和 補貼類型,探討推出有利于耕地質量和生態保護的補貼形式及類型,引導農戶 加強對水土保持及休耕輪作機制,保持土壤肥力。
      5.3.4改善公共服務提供機制
      基礎信息是耕地保護政策落實和監控數據的重要來源,但由于這些基礎信 息數據的有效獲得、收集和整理是需要較大投資的系統性工程,而且具有公共 產品屬性,產生正的外部經濟效果,僅依靠單個企業或組織無力獨自開發,必 須依賴政府的公共投資。因此,要強化政府基礎信息服務的提供能力,探索建 立耕地保護的信息平臺,完善耕地保護數據與信息的共享機制。而在具體的耕 地保護實踐中,應強化政府基礎信息服務能力,推進國土資源遙感監測“一張 圖”項目建設,通過技術進步來強化對耕地的實時監控,為耕地的數量和質量 保護提供技術支撐。在政府提供基礎信息服務的基礎上,通過技術手段對耕地 保護實施全流程監管,促進耕地保護目標達成。
      政府應在耕地保護過程中發揮主導作用,各級政府尤其是地方政府應樹立 保護耕地的強烈意識,切實承擔起主體責任,在耕地保護過程中應綜合采取多 種舉措,堅持目標導向,嚴控源頭問題,關注過程監管,從而確保本地區耕地 保護責任目標的全面落實。建立地方政府績效評價機制,探索將耕地數量質量 生態保護與地方官員施政績效和糧食安全總目標的雙掛鉤機制,激勵地方政府 參與耕地保護的積極性。健全土地執法聯動協作機制,嚴肅查處土地違法違規 行為。地方政府應承擔所屬地區耕地保護的主體責任,其主要負責人應作為本 轄區耕地保護的首要責任人,落實責任機制,加強耕地保護制度建設,并完善 耕地保護激勵約束機制,在耕地保護過程中要調動各方積極性,共同構建政府 負責、大眾參與、上下聯動的耕地保護責任機制,共同促進耕地保護工作的有 效開展。
      5.3.5構建耕地流轉的統一市場體系
      在耕地保護市場中堅持市場在資源配置中的決定地位,重構耕地占補管理 中的耕地價格形成機制。首先,通過法律法規等制度建設將耕地生態功能和社 會功能納入耕地價格核算的內容。從耕地占補管理的根源上堅持市場導向和保 護農民利益。其次,全面加強耕地保護的市場監管,一方面政府要對組織或企 業占用耕地的行為進行從嚴監管,完善補償機制,以保護農戶利益,規范市場 行為;另一方面,要著力解決耕地保護中的道德風險問題,由于信息不對稱, 在耕地占補平衡過程中難免會出現惡意欺詐等行為,而且這些行為不解決會影 響和擾亂耕地補償市場的秩序。另外,還應強化對地方政府的監管,明確界定 和約束地方政府在耕地保護市場活動中的權力邊界,從而約束和激勵地方政府 行為。
      5.3.6強化耕地保護宣傳等保障措施
      政府必須要做好耕地保護的教育宣傳工作,提高社會公眾參與耕地保護的 意識,只有社會公眾提高了耕地保護意識,才能將耕地保護好,才能扎緊耕地 保護的“籬笆",筑牢國家糧食安全的基石(李克強,2015)。具體應從以下幾個 方面著手:一方面,借助電視、廣播、報紙等媒體持續加強對耕地生態效益和 社會效益的科學普及和大眾宣傳,使社會公眾充分了解和認識耕地保護的重要 性和耕地保護問題所面臨的嚴峻性;另一方面,依托學校教育,從義務教育階 段就加強耕地保護方面的知識培養,讓孩子從小養成耕地保護的意識,珍惜合 理利用每一寸土地;還有加強對耕地保護相關人才的培養力度,提升耕地保護 的相關從業人員的整體素質,從而促進耕地保護經營管理效率的提高。
      一方面要繼續全面加強新農村建設,使農村在生產發展、生活富裕、鄉村 文明、村容整潔及管理民主等方面得到全面發展和進步,不僅為耕地保護提供 物質基礎,也為耕地保護提供良好的軟環境;另一方面,加強區域戰略發展規 劃,重點是強化產業規劃和人口疏導工作,有效引導產業結構調整,重視綠色 生態發展,提升耕地使用效率,加強勞動力合理流動,避免因人口壓力所導致 的耕地質量生態下降問題。實施利于耕地保護的其他保障舉措。
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