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      公共管理視野中的農業機械化 管理與服務

      發布時間:2023-04-24 11:29
      摘要 I
      ABSTRACT II
      第一章緒論 1
      1.1研究的目的和意義 1
      1.2國內外研究現狀 1
      1.2.1公共管理理論研究現狀 1
      1.2.2農業機械化研究現狀 2
      1.3研究的主要內容 3
      第二章公共管理和農業機械化理論評述 4
      2.1公共管理理論述評 4
      2.1.1公共管理基本概念 4
      2.1.2公共性是公共管理的基礎與核心 5
      2.2農業機械化理論述評 6
      2.2.1農業機械化的概念 6
      2.2.2國內相關理論研究 7
      2.3農業機械化與農業現代化的關系 8
      2.3.1農業現代化的含義 8
      2.3.2農業現代化的主要標志與特征 8
      2.3.3農業機械化在農業現代化中地位和作用 9
      第三章 我國農業機械化發展歷程及政策要點 11
      3.1我國農業機械化發展過程........• 11
      3.2五十年政府農業機械化發展政策要點 13
      3.2.11980年以前的農業機械化發展政策要點 13
      3.2.21980年以后政府農業機械化發展政策要點 14
      3.3五卜年政府農業機械化發展的啟示 15
      第四章農業機械化公共管理與服務職能分析 17
      4.1農業機械化職能分析 17
      4.1.1不同層次農業機械化職能 17
      4.1.2不同農業機械化職能的內涵 17
      4.1.3政府農業機械化職能的定位 17
      4.2農業機械化公共管理與服務職能分析 18
      第五章 農業機械化公共管理與服務模式及目標框架 21
      5」農業機械化公共管理與服務的目標 21
      5.2農機服務產業化 21
      5.2.1農機服務產業化的特征 21
      5.2.2推進農機服務產業化的意義 22
      5.3農機服務產業化框架構想 23
      5.3.1農機服務產業化總體構想 23
      5.3.2農機服務產業化具體組織形式 24
      5.3.3農機服務產業化的優勢 25
      5.3.4推進農機服務產業化的現實途徑 26
      第六章農業機械化改革發展現實途徑和措施 28
      6」建立健全保障農機服務業發展的法律體系 28
      6.2理順農機管理體制 28
      6.2.1恢復縣以上農機管理部門的彳亍政管理體制 28
      6.2.2恢復農機安全監理行政執法部門地位 29
      6.2.3結合縣鄉機構改革,理順鄉鎮農機管理體制 29
      6.3完善農業機械化服務體系 29
      6.3.1大力發展有償農業機械作業服務 29
      6.3.2鼓勵農機跨區作業并依法實施安全監督管理 30
      6.3.3鼓勵和扶持發展多種形式的農業機械服務組織 30
      6.3.4積極推進農業機械化信息網絡建設 30
      6.3.5按照市場經濟規律開展農業機械服務 31
      6.4加強基層農業機械推廣機構建設 31
      參考文獻 33
      致 謝 35
      個人簡介 36
      第一章緒論
      1.1研究的目的和意義
      黨的“十/'、人”提出了全而建設小康社會的宏偉目標,指出“統籌城鄉經濟社會發展,建設 現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全而建設小康社會的巫人任務”。農業機械化是現 代農業的物質技術基礎。在國家“十五”規劃中就提出“推進農業機械化”,并將其列為巫耍內 容。2004年初,中共中央、國務院《關丁促進農民增加收入若干政策的意見》(中央一號文件) 明確提出“提高農業機械化水平,對農民個人、農場職工、農機專業戶和宜接從爭農業生產的農 機服務組織購置和更新人電農機具給予一定補貼”。另外,2004年6月25日,《中華人民共和 國農業機械化促進法》通過了十屆人人常務委員會第十次會議審議,并T- 200-1年11月1日起止 式施彳亍。這一切都充分說明了黨中央、國務院高度巫視農業機械化的發展,同時,也對各級政府 農業機械化管理部門提岀了新的要求。
      當前各級政府農機化管理部門卻不適應形勢發展的要求,在實際的管理中±要存在兩人謀 區:一是從上到下分配任務,逐級細化韋化,然斤以行政命令作為管理和開展丄作的手段,推動 各項農業機械化工作的開展;二是認為在市場經濟條件下,農業機械化是市場的東西,應由市場 決定,對農業機械化發展持口生口滅的態度。這兩種態度在實際工作都是非常有害的。究其根源, 主耍是管理思想不適應當前形勢的發展。第一種態度是沿用傳統的計劃經濟的管理思想和工作方 法,政府是全能的政府,人包人攬,但在實踐中往往是力不從心。第二種態度是受西方口由主義 的影響,認為政府管得越少越好,應主要由市場機制發揮作用,在匸作中常常導致無所作為、放 任口流。
      在這種情況卜,農業機械化到底屈于什么性質,應如何止確看待農業機械化發展,政府農業 機械化管理部門應如何面對新形勢卜的農業機械化呢?今厲一個時期,我國農業機械化發展的指 導思想、口標和途徑應是什么?農業機械化管理少服務的巫點是什么?這一切都是擺在各級農機 管理人員面前的巫要課題。因此,用全新的公共管理的視角研究、分析農業機械化管理與服務具 育巫耍的現實意義和理論探討價值。
      1.2國內外研究現狀
      1.2. 1公共管理理論研究現狀
      20世紀最后的20年,西方公共部門管理尤真是政府管理的理論©實踐發上了深刻的變化。在 實踐上,西方各國掀起了聲勢浩人的政府改革浪潮,管理主義取向的“新公共管理”運動兒乎波及 整個西方世界;在理論研究上伴隨實踐的變化,出現了“(新)公共管理”這-噺的研究途徑或范 式。國外的研究大體上有兩個研究途徑。一是公共政策的途徑(public approach),—是企業管理 的途徑(business approach)。然而’對丁-什么是"公共管理",人們并沒育形成一致的看法。我 國學者從上世紀九十年代以來,也致力于公共管理理論的研究,特別是近兒年來,隨著我國市場 經濟體制的建立、行政體制改革的深化,行政學理論創新的迫切性與日俱增。關丁什么是“公共 管理”的問題成為口前行政學界討論的一個熱點。口前,國內在對公共管理的研究上,主耍有三 種不同的見解,第一種認為:公共管理是與傳統的公共行政、公共政策分析相區別的第三種途徑, 并認為作為一級學科的公共管理學應該是-個既「仃別丁-傳統的公共行政學和政策分析,乂吸收后 兩者的理論成就于其中的更廣泛和綜合的學科框架。第―:種認為:公共管理滬和公共彳亍政學是同 一學科的不同名稱,充其呈前者不過是后者的一種新的理論形態。第三種認為:公共管理學超越 了公共行政學的視野,把研究范闌擴展到政府Z外,包括了其他非政府的公共組織的研究,并具有 一系列新的特征。綜合國內公共管理理論研究惰況來看,公共管理理論止處丁■起步階段,對公共 管理的認識還處在不斷深化的過程中。
      1.2.2農業機械化研究現狀
      目前的農業機械化研究上耍是從技術經濟角度來研究,在此方面有兩個理論在中國的農業和 農業機械化的發展中山有巫要地位:一是認為以家庭為經營單位,規模小,不適應使用機械技術 的現代化農業發展的要求;一是認為中國的特點是人多地少,根據這一國情,不應采取節約勞力 的機械技術,應該采取勞動密集型的集約化經營。在這兩個理論的影響下,農業機械化理論研究 圍繞兩個問題展開。一是家庭承包經營與農業機械化。二是機械技術與十地集約經營的關系。
      經過人量深入的研究,學者們認為,家庭承包經營是否適應現代化農業發展的要求,取決丁 這樣兩方面的因素:一是小生產與人市場能否對接。二是能否適應科學種田和農業機械化發展的 要求。
      對T-小生產與人市場能査對接這一問題,廠人農民在實踐中的不斷創新使這一問題得以解 決。上世紀90年代以來,各地農村在農業產業化經營的實踐中,通過“利益共享、風險共擔” 的利益機制,企業和農心都減少了尋找市場的交易費用,企業獲得穩定的原燉和產品,并獲得規 模效益,而增強了在市場競爭中的能力,農民也從中獲利,農業則隨著企業的發展而穩步發展。 實踐中,廣人農氏探討出多樣化的小生產與人市場的仃效對接形式。其中,叫響全國的小麥聯合 收割機跨區作業這一形式就是一個成功的范例。
      對「傢庭承包經營能否適應科學種田和農業機械化發展的要求這i問題,學者研究認為,從 理論上分析,規模經濟的一個巫耍起因,就是要索的不可分性。但是,實際上,農業生產要索的 不可分性,并不像r業生產耍素那樣顯諾:,如門也需耍協調配合的流水線作業,而農機具則不然, 可單機作業;另一方面,山丁農業上產是口然再上產,適合家庭分散經營。上世紀90年代以來 我國農業機械化獲得快速的發展充分證明,十 •地家庭承包經營適應農業機械化發展的耍求。
      關「機械技術丄廠匕地集約經營的關系,學者們認為,中國人多地少,必然選擇以十.地替代盤 的技術路線,以提高單位而積產臺,走集約化經營的道路,這也是唯…的現實選擇。理論和實踐 表明,作為節約勞力的農業機械化技術,不僅與十-地集約經營不矛盾,機械工程技術是提高單位 面積產量的垂耍囚素,丄J土地集約經營是…致的,是十地集約經營的重耍組成部分,囚而不能以 此來否定節約勞力的機械技術在農業上的廣泛應川。
      綜合公共管理與農機化研究情況,傳統農機化研宜多從技術經濟的角度公看待農機化,研究 的是技術路線,很少從政府管理者的角度去看問題,囚此,傳統的農機化研究只能是政府在制定 農機化政策上的技術參考。加入WTO斤,對我國沖擊最人的是政府管理,耍全面迎接經濟全球化 的挑戰,提升農業國際競爭力,要完成黨中央提出的全面建設小康社會的巫人任務,加強并全面 捉高農機化管理與服務水平,切實提高農機化管理者駕馭市場經濟的能力,增強執政能力,研究 公丿I:管理打農機化管理1 j服務的關系是一個十分巫耍的課題。
      1.3研究的主要內容
      公共管理口前是一個新生爭物,對公共管理理論的研究還處在一個不斷深化的過程中。農業 機械化相關研究在我國已搞了兒十年,相關的研究成果相對較多,研究的內容也不少。本文將對 公共管理和農業機械化相關內容進行認真梳理,站在政府管理者的角度,對這兩方面的內容進行 認真分析,以政府農業機械化職能為切入點,用公共管理這一全新視角來分析農業機械化管理Q 服務,對當前農業機械化管理L服務進行深入研究,從而提出在新的歷史條件下農業機械化發展 Z路,探索新的農業機械化公共管理Q服務框架和農業機械化改草與發展途徑和措施。具體來說, 包括以下兒方面的內容:1、公共管理和農業機械化理論述評。2、我國農業機械化發展歷程和政 策耍點。3、農業機械化公共管理與服務職能分析。4、農業機械化公共管理與服務模式及目標框 架。5、農業機械化改革與發展現實途徑和措施。
      第二章公共管理和農業機械化理論評述
      2. 1公共管理理論述評
      2. 1. 1公共管理基本概念
      公共管理興起丁 20世紀70年代,在西方政府改革與再造的推動下得到了極人的豐富和發展, 各種公共管理的定義也是層出不窮,具中張成福和黨秀云在所苦的《公共管理學》中將公共管理 的定義歸結為:公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經 濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,捉升政府績效和公共服務品質,從而實現公 共的福祉與公共利益。在這里,公共管理被定義為公共行政和公共爭務廣大領域的一個紐成部分, 其巫點在丁 •將提供公共產品和服務視為公共部門的主要職責和巫耍工作內容。
      而王兀夫先生認為應將公共管理的概念界定為:公共管理主體為了解決公共問題,實現公共 利益,運用公共權力對公共爭務施加管理的社會活動。住這里,王樂夫先生強調的是社會性匕
      王樂夫先生認為:“作為管理,公共管理和其他管理(如丄商管理)的基本原理、方法和運 作等方面,有許多共同之處。但作為公共管理,它在研究對象及其特點上,乂與其他管理有明顯 區別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對彖是國家、政府與社會公共組織的公共爭 務及其管理過程,而工商管理的研究對象是「-商企業及其經營過程。兩者的具體聾異在丁:一是 管理目的不同,公共管理的口的是謀求社會公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管 理性質不同,傳統的公共管理具仃壟斷性,匚商管理則具仃競爭性;二是管理手段不同,傳統公 共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經濟手段;「•商管理以經濟手段為主,輔之以法律手 段和行政手段。我們既耍把握二者的聯結點,更耍著力找岀二者的并異處,以求對公共管理有全 面的認識”。心
      由「日前對公共管理定義的認識各不相同,不同的丫者有不同的觀點,但綜合起來,有兩點 是人家所認同的,第一,公共管理首先是一種管理活動。第二,公共性是公共管理區別丁其他管 理的巫耍特征。由此,對公共管理的定義,一般認為,壬樂夫先生的定義更簡明,更容易令人接 受。
      "I:樂人,陳十全,公共性:公共管理研處的慕礎「昇亥心,補會科學,2003年,第4期。
      「你人,陳十全,公共管理的公共性及從補會性之異同析,中國行政管理,2002年,笫6期。
      2.1.2公共性是公共管理的基礎與核心
      公共性是公共管理區別丁-其他管理的巫要特征,對]:公共管理的“公共性”,不同的學者有 不同的觀點。概括起來有以下五個方面:
      (1)作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現代政府活動基 本性質和行為歸宿的一個巫耍分析工具。在一般悄況卜,是指政府作為人民權力的授予者和委托 權力的執行者,應按照祉會的共同利益和人氏的意志,從保證公尺利益的基木點出發,制定與執 行公共政策。
      (2)作為一種公共將神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內涵可以歸結 為公共精神,現代公共行政的公共榕神應包括四個方而。民主的精神,即人民的意愿是政府合法 性的唯一來源;法的椿神,它意味著政府的一切活動應頂先確定并加以宣布的規則制約;公止的 精神,承認社會公比應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神,政府的公共服 務應盡可能公平分配,政府的施政過程應平等、公止?lI透明。
      (3)作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了 管理日的的公益性,強調了為公眾服務的出發點;它明確了管理的范圍是那些公共爭務,揭示了 管理所依據的權力為公民所授予,閃而其行使必須接受公民的監督,以公民認定的是非為是非, 不能違背公民的意志。
      (4)作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為,彳亍政體系的價值基礎是其公共性,因而 政府的制度安排所耍巫建的價值觀念就在丁明確公共行政的公共性。也就是說,政府把口我存在 的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等,都無條件 地體現岀其公共性。
      (5)作為一種公平一與世義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向,新 公共行政主張:①社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而 不是對公共機構負責,以及對公共部門經營決策和實施項日負責。②代表性。盡管人眾并沒有影 響代表決策的應接權力,但相信代表性肯定是新公共行政的巫要組成部分,但不是唯一的激勵因 素,需耍考慮其他價值觀積極參與。③響應性。丄張政府需要更多地響應公眾的需求。④參與。 新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。⑤社會責任感。公共管理者被視作 以公眾的利益而不是他們的口我利益去創造高效率同時乂是平等的服務。
      綜合起來,有關公共管理“公共性”的觀點丄孌集中在這些方面:①在倫理價值層面上,“公 共性”必須體現公共部門活動的公止與止義。②在公共權力的運用上,“公共性”耍體現人民主 權和政府行為的合法性。③在公共部門運作過程中,“公共性”體現為公開與參丄j。④在利益取 向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺 陷。⑤在理念表達上,“公共性”是一種理性與道徳,它支持公民社會及其公共輿論的監督作用。 總乙 傾向丁把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、 公開、平等、口由、民主、止義和貴任等一系列價值體系。
      對于公共管理而言,它是一種為實現公共利益而進廳的公共部門管理活動,因此,理論界傾 向于把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個力面:①公共管理主體的公共性。國家、政府 和社會公共組織共同構成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。 作為公共管理主體,這些組織:nrr不同丁其它私組織的根本特征,上要表現在組織的代表性、行 為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。②公共管理價值觀的公共性。丄丿一般意義上 的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同,公共管理的價值觀更上要體現在平等、止 義、公平、民上、倫理以及責任心等方而。私人管理建立在個人木位主義和口利性本質z上,把 追求個人效率或利益最人化作為目標取向。與其迥然不同的是,公共管理則注巫任民主政治理念 上去實現公眾的高度參與、補會公平以及承擔為公眾課求福利的責任。③公共管理手段的公共性。 權力是政治社會的基仃,是理解-切政治現象的基礎。公共管理是管理主體運用公共權利實現管 理目標的社會活動,因此,公共權力是公共管理活動的后盾和基礎,公共權力的公共性充分體現 了公共管理手段的公共性。④公共管理對彖及目標的公共性。公共管理的客體或對彖是公共爭務, 即國家公共事務、政府公共爭務和社會公丿匸出務,無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體 對公共爭務的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,對公共爭務的 管理,最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益。囚此,公共事務、公共問題和公共 利益的公共性止是公共管理的公共性的內涵所在。
      2. 2 農業機械化理論述評
      2. 2. 1 農業機械化的概念
      農業機械化作為一個概念有著廣泛而乂復雜的內容,隨著農業的不斷發展,人們對農業機械 化的認識在不斷加深,農業機械化的內容也在不斷I:富和擴展。對農業機械化的定義也是多種多 樣。如:有的人認為,農業機械化是用機器進行農業生產活動的過程;有的人認為,農業機械化 是農業機器的設計、制造、推廣、使用、維修、管理各環節的總稱;還有人認為,農業機械化包 括種植業、養殖業、加工業,貫穿產前、產中、產后服務全過程。這些說法闡述了農業機械化的 不同特征、不同方面,tj■助丁•說明不同問題,但是作為反映本質的定義還不夠確切。綜合不同學 者對農業機械化的定義來看,人體上可分為狹義農業機械化和廠義農業機械化。
      狹義的農業機械化主耍是扌旨農業生產過程中集個環節的作業機械化,或者某種農業產品生產 過程的機械化。即指運用各種動力機械和配套的作業機具替代人畜力與傳統農具,進行農業生產 的各種移動或固定作業。‘
      '農業機械化管也M,農機管理人員讀本,北京:中國農業科技山版補,1999年。
      廣義的農業機械化是指農、林、牧、泄各部門生產實現機械化的過程,它是根據備地區特點 與農村經濟發展需要,逐步實現機械技術、生物技術與現代管理技術的緊密結合或融合,改變傳 統生產方式而不斷提高農業生產率的動態過程。
      一般認為,農業機披化是指“用機器逐步代替人、畜力進行農業上產的技術改造和經濟發展 的過程” ■
      2. 2.2國內相關理論研究
      中國共產黨和政府對農業機械化爭業髙度匝視。早在1937年,毛澤東在《才盾論》中就指 出:“不同質的才盾,只仃用不同質的方法才能解決。……在社會左義社會中「.人階級和農民階 級的才盾,用農業集體化和農業機械化的方法左解決。”在農呈事業創建初期,毛澤東指岀: 共產黨宣言的十人綱領中,有一條就是建立農業產業軍,所以耍開墾荒地,建設一支采用現代化 機械和科學技術的農業人軍。1954年,毛澤東在《關中華人民共和國憲法草案》的講話中說, “我們的總目標,是為建設一個偉人的社會主義國家而奮斗。……要實現社會上義工業化,要實 現農業的社會11義化、機械化。” 1958年11 ”10日,毛澤東在對《鄭州會議關丁•人民公社若 干問題的決議》的修改和信件中提出了農業「廠化的設想,指出:“耍使人民公社具冇雄厚的生 產資料,就必須實現公社工業化,農業I:廠化(即機械化和屯氣化)。”這里,毛澤東把農業工 廠化闡釋為機械化和電氣化。在中國農業和農業機械化「.作中起著巫人舟導作用、最經典的思想, 就是1959年4月29日毛澤東在《黨內通訊》中提出的“農業的根本出路在丁•機械化”的論斷。 1962年毛澤東親口主持的中共八屆十中全會上,確定:“我們黨在農業問題的根本路線是,第一 步實現農業集體化,.第二步是在農業集體化基礎上實現農業機械化和電氣化。”'"由此可見,止 是由丁•毛澤處同去站任政治的高度上來看待農業機械化,把農業機械化作為中國農業現代化建設 的主耍內容的推動卜,農業機械化理論研究也成為了一個研究熱點。
      經過50多年的研究,中國的農業機械化研究也取得了不少的成果。這些成果己在前文作了 介紹,這里不再贅述。需要特別指出的是,黨和國家高度巫視“三農”問題,2003年我國人均 GDP已達1090美元,突破了 1000美元人關。在黨的十六屆四中全會上,胡錦濤總弔記提出了“兩 個趨向”巫耍論斷:即“在工業化初期,農業支持「業,是一個普遍的趨向;在「.業化達到相當 程度后,丄業反哺農業、城市支持農村,也是一個'呂遍的趨向。我國現在總體上已到了以工促農、 以城帶鄉的發展階斷。”“兩個趨向”巫要論斷的提出,標志著我國開始進入了「業反哺農業、 加快建設現代農業的新階段。
      目前,農業機械化理論研究還是遠遠落厲于實踐發展的需要。特別是對于當前我國已進入了 丄業反哺農業的新階段,人們對農業機械化的新內涵、新持點、新地位、新作用認識不夠,一些
      "農業機械化管理刖,農機管理人萸瀆本,北京:中國農業科技山版補,1999年。 述力,中國共產黨對二-:農“問題的認識加程及從心小,黨的丈獻,2002年,第5期。 地方農機管理干部和領導對于農業機械化管理和服務缺乏止確的認識,在管理與服務中還留戀于 過去傳統的管理方法和模式,這些問題己成為阻礙農業機械化發展的絆腳石。
      2.3農業機械化與農業現代化的關系
      2. 3. 1農業現代化的含義
      關于農業現代化的說法很多,歸納起來上耍仃四種。第一種認為:農業現代化是指采用先進 的技術手段和管理方式,把農業建立在為代世界先進水平上。第二種認為:農業現代化是指先產 條件和手段的現代化。第三種認為:農業現代化是指用現代化科技和現代工業裝備農業,用現代 經濟管理科學來纟fl織管理農業,把落厲的傳統農業轉變為高度發達的現代農業的進稈。第四種認 為:衣業現代化是指用現代役備代替人工、畜力工具,因地制宜地實現機械化、電氣化、水利化、 化學化,生產率人大提高;遺傳育種學、十壤學、農業化學、農業微生物學、農業昆蟲學等先進 技術廣泛用丁•農業;農業生產和經營活動的社會化,形成區域化,&業化、農門筍綜合發展。
      以上四種說法基本概括出了農業現代化的含義,但農業現代化不應是一種靜止不動的狀態, 應該是指由傳統農業轉變為用先進技術和科學武裝起來,并達到區域化、專業化、農丄商綜合發 展的這樣一個過程。也就是說,實現農業現代化就是實現這一過程。因此,農業現代化的含義應 該是采用先進的科技裝備農業、川現代的管理方式組織農業,從而實現農業機械化、電氣化、水 利化、化學化,并且使農業生產和經營補會化、區域化、專業化的過程。
      2.3.2農業現代化的主要標志與特征
      農業現代化不同丁•傳統農業,其主耍特征和標在就是用機械代替人力,能夠創造出更高的勞 動生嚴率。而農業機械作為勞動工具代表了生產力的發展水平,因而農業機械化也就口然成為了 農業現代化最主耍的標占和特征。具體而言,土要包括以下兒個特征:
      (1)高的產出率。產出率是衡量農業生產效益一個:巫要指標,包括十地產出率和資源產出率 兩個指標。隨著農業機械化的發展和農業機械的廠泛應出,土地產出率和資源產率都會得到不 斷提高。
      (2)高的農產品商晶率。高的農產品商品率是農業現代化的一個巫耍標志。越是發達國家, 越是巫視農業產際加工,并以此為核心建立起農「商綜合體,提高其農副產品附加值和出口創匯 能力,這已經成為多數發達國家實現高效益、高產值的現代化農業產業的巫要特征。
      (3)高度農業機械化。機械化、良種化、化肥化是世邪公認的農業現代化的巫耍標志。由丁- 良種化和化肥化都要通過機械化才能人面積實現,因而有人把機械化看作農業現代化的主要標 志。在壯界備國推進農業現代化的過程中,無--不把農業機械化放在國家政府巫耍資助的爭業范 圍內。
      (4)農業生產專業化。現代農業是建立在市場經濟的基礎上的,隨著市場的變化和發展,農 業生產日趨細化,分工協作也日趨多樣化,備種農業運輸、貯存和農產品加工專業化組織應運而 生,因此,農業生產專業化是農業現代化的乂一匝耍特征。
      (5)農業生產「.廠化。「廠化役施農業是現代化農業的標志。隨著生產和市場的激烈競爭, 要求提高農產品的產出率,降低生產成本,采用丄業生產方式和管理方法組織農業生產。這就使 得川現代機械設備裝備農業生產,像工業那樣有計劃、訂規模的組織進行農業生產成為可能。
      (6)農業生產服務社會化。由于農業牛.產□趨專業化,農業的發展越來越需要更多的社會基 層組織服務。而這樣的基層生產服務纟口織單輅供產齊捉供已不能滿足生產的需:要,客觀上要求實 現農業生產服務社會化,從而使農業生產服務補會化成為現代農業區別「傳統農業的巫要特征。
      2.3.3農業機械化在農業現代化中地位和作用
      (1)農業機械化是農業現代化的主耍內容。農業現代化是農業發展史上的新階段,它不僅在 生產手段、生產技術、經營方式和組織管理方式等方面實現了創新,而且是一項包括社會、經濟 及生態成分在內的系統丄程。在這個系統1:程內主要包括裝備、科滬技術和經營管理三個方面。 而作為主耍生產工具的農業機械裝備則是農業現代化的基礎。在現代農業中,機械化代替了手工 芳作,從整地、播種、中耕、收獲,玄至加丄出最終產品,全部采用機械化人生產。在這個過程 中,農業生產力水平的高低,從農業機械化水平的高低上得到了充分體現。不僅如此,在整個過 程中,農業機械自始至終充當著主耍角色,每一個環節都是各種農業機械在發揮主要作用。可以 說,農業機械是現代化農業生產中的上力軍,更是農業基礎設施的一個重要組成部分。農業機械 化不僅包扌舌了各種農業機械投入農業生產;更包括利用農業機械為農業提供的包括產前、產中、 產后等一整套的全方位服務體系。在這個體系中,圍繞農業機械及其服務體系,乂會派生出眾多 的服務纟fl織和體系。因此說,農業機械化不僅是農業生產力的巫耍標在,更是農業現代化的重耍 內容。
      (2)農業機械化是推進農業現代化的必備條件。衣業現代化是個歷史概念,不同時期有不同 的內容和水準。隨著農業機械化的進步和匸業的發展,農業現代化的水平在不斷提高。口前,農 業現代化以建役具有發達農業、富裕農村、良好的生態環境為口標,以提高生產率、產出率、商 品率,發展農用工業,提供先進的生產手段和生產資料;巫視智力投資,普及農業技術知識,提 離苛動者素質;調整農業產業結構和布屆;推進農村改革,擴大農業社會化服務為具體內容和措 施等,不斷向前推進。農業機械化是農業現代化的巫耍內容。農業現代化離不開農業機械化。農 業機械化不斷進步和創新,推動了現代化農業向前發展。農業機械化用現代「業生產方式和管理 方法紐織農業生產,發展農業生產,加速了農業現代化的實現。而農業現代化的發展乂向農業機 械化提出了新的耍求,耍求農業機械化不斷進步,不斷發展。因此,農業機械化是農業現代化的 前提和耍求■是現代農業進一步發展的強人推動力„
      (3)農業機械化是農業現代化的巫耍標志。現代化農業是用人量農業機械裝備起來的農業。 農業現代化的過程是農業機械不斷增加的過用。農業機械化能夠極人地提髙農業勞動生產率,促 進了農業生產和新技術的發展,化肥、農藥、良種和節水灌溉技術,大幅度地提高了農產晶的產 量,但是這些新技術的廣泛應用,離不開農業機械。只育通過用農業機械手段,現代農業生產技 術才能得以實施。農業機械化推動了農業的社會化和商品化生產。農業機械是農業新農藝的載體, 是農業技術進步的巫要手段,是農業技術水平的反映,是農業新技術的巫耍內容,是農業現代化 的一個巫耍標志。
      第三章我國農業機械化發展歷程及政策要點
      3.1我國農業機械化發展過程
      解放前,舊中國根本就沒仃農機「業,僅育的鋤頭、鐮刀等簡單農具只能W r.方式生產。 解放前夕,全國僅有不同時期從國外進口的二、四白臺拖拉機和為數不多的排灌動力機械。以河 南省'二門峽市為例,解放前,個市農業匸產只靠人力和畜力,沿用傳統舊式農具耕作。十地耕深 不及半尺,畝產糧食百斤左右。衣田水利設施其少,提水「•貝落后,除極少量畜力木斗水午外, 只有律轆鱒等工具從河、井中汲水灌田和供人吃畜飲。農業運輸工具落后,除富裕大戶人家使用 兩輪馬車外,人多數只街使用獨輪車推、牲口馱、人力手扛用挑。農副產品加工除了仃臼、仃磨 等和器丄具和極少:量的人力軋花機和備力彈花機外,別無其他加r. r.Ao
      新中國成立后,農機化爭業冇了氏足的發展,歸納起來,人體分為3個階段。
      (1)解放初期——1980年。這一時期農業機械化的發展以國家、集體投資為主,巫點建設了 以國營農場和人比公社的農機站為上耍經營方式的農業機械化發展的模式。在發展過程中,走過 了許多彎路,也得到了許多經驗教訓,但總起來說,這一時期的發展初步奠定了我國農業機械化 的基礎。具體乂可以分為兩個時期。
      ①起步期(1950年——1958年)。新中國成立厲,黨和國家高度巫視農業和農業機械化的 發展。在這i時期,農機化發展處了嘗試階段。政府通過學習和模仿前蘇聯和東歐一些國家的體 制和管理方法,先厲建起了許多國營農場和國營拖拉機站,并為解決拖拉機的修配問題,在集中 投放使用進口拖拉機的地區建立J"一些拖拉機修配廠,承擔拖拉機的人修任務。這一時期農機化 管理與服務模式主耍由國家投入資金購置拖拉機及相關配套機具組成作業隊開展農機化作業。由 丁•所有機械均為國有,拖拉機站規章制度健全,作業質量及效果好,很受農民群眾的歡迎,起到 J'很好的示范作用。到1957年底,全國拖拉機保仃量約25000標準臺,機耕面積約260多萬公 頃,山全國總耕地面積的2.3%。全國排灌機械擁有41萬多千瓦,機灌面積120萬公頃,約山全 國耕地面積的1%。此外,國家還根據不同地區生產條件的不同,人力改良并推廣了一批新式農具。 這些新式農具上要是一些丫機械化小型農具,如:七寸新式步犁,二齒耘鋤,畜力雙輪雙鈴犁,馬拉 收割機和解放水車等。國營拖拉機站的建立和新式農具的推廣為我國農業機械化事業打卜了 -定 的基礎,同時也培養了一批管理干部和技術力童。
      ②急速推進期(1958年——198()年)。1958年,我國農村實行了人民公社化,農業集體經 濟力量壯人起來,廠人農村補隊對經營拖拉機的耍求較為迫切。在農業合作化的推動下,黨和政 府根據我國國情和社會經濟發展的需耍,提出農業機械化問題,并開始部署以農田水利和農業機 械化為中心內容的農業技術卓命任務。1959年1川29日毛澤東在《黨內通訊》中提出了 “農業 
      的根本岀路在于機械化”的苦名論斷。這不僅指岀了農業機械化對農業生產力和農村經濟發展的 極端重耍性,更巫要的是對我國農業發展的歷史進程做出了止確的高度概括。1966年后農業機械 化被列為戰略任務,從中央到地方建立了包括農機工業、修造、科研、教育和管理的完整體系。 這一時期農機化經營形式經歷了多次變革。1958年,全國上下處在“人躍進”吋期,國家將已建 成的國營拖拉機站卜放公社經營。但由丁•受“二年□然災害”的影響,加Z公社經營農業機械缺 乏經驗,致使農業機械的經營管理處于混亂狀態。面対這種狀況,1962年,國家將原下放的拖拉 機收歸國營,并將公社集資購宜的農業機械統一作價收歸國有,恢復國營拖拉機站。這一階段, 機械役備仍然由國家投放,經營虧損依然由國家財政補貼。雖然加強了經營管理,但仍不能擺脫 虧損的局面。丁是,從1968年開始,國營拖拉機站乂卜放公社,變為國有社營。總體上說,這 一時期農機化經營管理耳服務主耍特點是按照計劃經濟的思路展開的。上要以“四人管理”為主 要模式。即計劃管理、勞動管理、機務管理和財務管理。在這種經營管理模式下,各級農機部門 以行政手段強行推進農機化的發展。由于沒冇成熟的可借鑒的模式,這一時期農機化的發展處T 摸索階段,在經營管理與服務上也是不斷地變化,但由「國家對農機化發展異常巫視,從而使得 農機化爭業得到了超常規的發展。到1979年,我國農機「•業已經具冇相當的規模,農業機械化 書業仃了巨人的發展。全國縣以上全民所育制農機制造廠【900多個,縣農機修造廠2400多個, 共有職丄約145萬人。培養了--支具有一定水平的農機科研設計隊伍。仃大中型拖拉機67萬臺, 小型拖拉機167萬臺;小麥、水稻聯合收獲機2萬多臺,割曬機7萬臺;場上作業機械200多萬 臺。機電灌溉面積2500萬公頃;機耕面積4200萬公頃,山耕地面積的42.4%;機播面積1500 萬公頃,山早地作物面積的13%;機械收割面積380萬公頃,山糧食播種面積的2.6%。"
      這30年的農業機械化,是我國農業機械化全過程的巫要開端,其間取得了很大的成就,同 時也走了不少彎路。在這一時期,政府曾提出用25年時間(即到1980年)塵本實現農業機械化。 但是,在計劃經濟體制卜急速推進農業機械化,在相當一些地方是超越了當地的現實可能性。因 此,1980年未能實現頂期的基本實現農業機械化的H標。
      (2) 1980年一一2004年。黨的十一屆三中全會后,我國開始了農村經濟體制的改蘋。投資方 式開始由國家、集體轉向以個人投資為主,經營模式也開始出現國家、集體、個人多種方式并存 的局面,出現了個人家庭農場、農機專業戶、農機協會等生產經營模式。這一時期農業機械化發 展有了二個明顯變化。一是經營體制實行聯產承包,分戶經營,個人或聯戶購置經營農業機械的 數量很多,發展很快。原國營或集體經營的農業機械一部分承包給機手,到年終承包者將經營收 入按照合同規定的比例或數額上繳村組或集體。另…部分則作價賣給農民,財權屈個人,由個人 經營,口負盈虧。一是國營和集體經營的農機站、隊適應形勢發展的要求,進行了合理的調整和 轉變。許多農機站(隊)轉變為技術專業化、服務社會化、經營管理企業化的多種形式的農機服 務組織。三是家庭聯產承包責任制在完善的過程中,不斷與農機化管理與服務模式相結合,創造 岀不少靈活多樣的樂包形式和經營方式。總起來說,這一時期農業機械化區別丁•過左的“官辦” 機械化,其:t耍持點是:①在政策許可的范帀內,農尺可以〔I工地決定用不用農機作業,也可以
      農業機械化管埋“I,農機聳理人頃讀木,北京:中國農業和技出版補,1999年。 自主地購置和經營農業機械,充分學握了辦機械化的自主權。②按照經濟規律辦爭,遵循經濟效 益原則。③集體和個人口籌資金,國家扶助,門上經營,政府管理。④國家、集體和個人多種形 式經營,在競爭中發展。這種機械化的發展是我國農業機械化事業的一個巨人的變革。突破了過 去農業機械由國營、集體經營的格局,形成了多種形式并存的局面。農村經濟體制改革為農業生 產和農村商品經濟的發展帶來了蓬勃生機。此時,農業機械化主要依靠農民投資,國家投資農機 化事業的資金任逐年減少,國家對農業機掠的補貼也在不斷下降,到1994年,國家宣布不再給 予農業機械柴汕補貼,標志著國家對農業機械化傾斜政策的終結。在此之后,農業機械化在經歷 結構調整和經營形式改英厲,進入了穩步發展的階段。農用運輸乍市場異軍突起,連續多年高速 增氏。以市場為導向的跨區小麥機收會戰也以驚人的速度發展。市場機制在農機化發展中起到了 基礎性作川。農機化芋業駛入了口我發展、口我捉離、規范管理、全面服務的快:乍道。這一時期, 全國農村農產品加「已基本機械化,農村運輸的50%以上由農機承擔,農業生產作業量的4()%以 上由農機完成,農業機械化進入多種經營管理和服務模式并存,共同發展的時期。
      ' (3) 2004年以厲。在黨的十八屆四中全會上,胡錦濤總卩記提出了 “兩個趨向”巫耍論斷:
      即“在丄業化初期,農業支持工業,是一個普遍的趨向;在工業化達到相當程度后,丄業反哺農 業、城市支持農村,也是一個普遍的趨向。我國現任總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階 斷。”“兩個趨向”巫耍論斷的提出,標志著我國開始進入了工業反哺農業、加快建設現代農業 的新階段。而農機購置補貼、《農業機械化促進法》的順利實施都表明,農業機械化已進入全新 的發展階段。
      3. 2 五十年政府農業機械化發展政策要點
      3.2.11980年以前的農業機械化發展政策要點
      中國共產黨和政府對農業機械化事業高度巫視。早在1937年,毛澤東在《才盾論》中就指 !11: “不同質的才盾,只冇川不同質的方法才能解決。在社會:t義社會中「人階級和農民階級的 才盾,用農業集體化和農業機械化的方法玄解決。”1959年4月29日毛澤東在《黨內通訊》中 提出的“農業的根本出路在J:機械化”的論斷。1962年毛澤東親口主持的中共八屆十中全會上, 確定:“我們黨在農業問題的根本路線是,第一步實現農業集體化,第一步是在農業集體化基礎 上實現農業機械化和電氣化。”了
      止因為黨和政府不僅在經濟上,而且在政治I:對農業機械化有著高度的認識,因而在實踐中 采取強有力的措施,特別是運用計劃經濟集中配置資源的手段,使得農業機械化爭業有了氏足的 發展。概括起來,這-時期政府農業機械化發展政策主要仃以卜■兒個方面:
      (1)政策目標
      武力,中國共產黨對“二農“問題的認識丿丿j程及!初小,黨的文獻,20()2年,第5期。
      1980年前,中國農業機械化的政策口標是“1980年基本實現農業機械化”。這一政策目標 的確立,是與黨和政府在農業機械化與農業現代化的關系方面的認識相關聯的,并把農業機械化 作為中國農業現代化建設的主要內容50年代初即確立了以農業機械化、電氣化、水利化和 化學化為內涵的農業現代化的發展路線,而這…發展路線在60-70年代的實施過程中則偏巫抓農 業機械化。
      (2)投入政策
      1980年前,在計創經濟體制卜[我國運川行政手段,任投入上實行向農業機械化傾斜的政策, 有以下三個‘持點:
      ①農業機械化建設資金全部來源丁國家財政撥款、信貸和集體經濟組織口身的積累。
      ②國家和集體在投資上對農業機械化實行傾斜政策,農業機械化投入所山比例較高。
      ③農業機械化爭業費上升較多。
      (3)價格政策
      國家為了推進農業機械化的發展,對農業機械產品銷售價格、修理價格及農用汕料價格實行 低價政策,對農業機械竺產企業、維修企業實行價格補貼。
      (4)農業機械化的經營體制
      中國農業機械化口起步之日起,經營主體即是國家和集體,不允許私人經營農業機械,基本 上屈丁 “官辦”農業機械化。60年代后,役業機械人部分乂下放人民公社經營,國家給予--定的 財政扶持,屈于“丫官辦”。
      (5)用行政手段強行推進農業機械化
      1949-1978年間,中國農業經濟組織除少呈的國營農場外,50年代中期是清一色的農業生產 合作社,50年代末開始至1978年乂是淸一色的政社金-的人民公社,農業機械化是任傳統計劃 經濟體制下進行的。肉此,用行政手段強行推進農業機械化就成為這一時期最上要的政策特點。
      3-2.2 1980年以后政府農業機械化發展政策要點
      從1980年開始,我國農業機械化啟動了改革。根據農村制度環境變化的要求,對農業機械 化進行了一系列的改蘋,其政策要點上耍有:
      (1)允許農2個人或聯戶購買、經營農業機械,農民取代了國家和集體成為農業機械化投 資的主體,進入到“官”、“比”同辦的階段。
      (2)突破了產品經濟的陳舊觀念,允許農業機械作為商品進入市場,使農民和農業機械企 業生產者共同面對市場,實行產銷雙向選擇,改變了農業機械丄業兒十年一貫制的“生產什么就 供應什么”的“官商”意識,進而樹立了“為用戶服務”的企業經營思想。在1980-1994年間形成了農 業機械化“計劃+市場“的運作機制。市場機制開始發揮作用,從農業機械產品出廠到進入千白萬 農戶家中使用,基本上沒有國家干預。農業機械產品作為商品進入市場,銷售商根據市場需求采 購農業機械產品,農民根據生產需要和收益預期口主選擇、口主投資、口主經營。隨著經濟體制 改革的深化,優惠政策逐步取消,“計劃”的上導作川逐漸讓位丁亠市場”。到1994年7月1日,取 消農川平價柴汕,至此,國家在以前實彳亍的農業機械化優惠政策已取消完畢。中國農業機械化進 入了以市場為導向的發展階段。
      (3)農機化投入以農比個人投入為工,國家采取政策引導的方式間接對農機化結構進行調 整。通過實施人中型農業機械更新改造、節本增效農機化技術推廣尊形式,帶動農M投入。同時, 國家還積極扶持和推動聯合收割機跨區作業,用行政手段保障跨區作業的順利開展。
      3. 3五十年政府農業機械化發展的啟示
      1980年是中國政府農業機械化發展政策導向變化的分界點,這一年的4月份,原農業機械部 部長楊立功向新聞界宣布不再捉“ 1980年基本實現農業機械化”的口號。這也就標,忐著中國農業 機械化進入了新的發展階段。冋顧五十年農業機械化發展歷程對于指導農業機械化發展方向和政 府農業機械化職能定位都貝有巫耍的意義。
      (1)農業機械化應符合經濟技術協調發展的規律
      1980年前農業機械化獲得一定的發展,但這是在傳統計劃經濟體制下,利用行政干預和強有 力的國家財政支持,加上耍求農村社區集體經濟纟H織實行高積累政策,才獲得的農業機械化發展 成果。1980年基本實現機械化的目標末能實現的原閃,概括起來就是脫離實際、孤軍深入、急于 求成。農業機械化的發展是應與整個經濟發展相適應,這是經濟技術發展規律,不可違背。1980 隹前推彳亍農業機械化,急丁求成,脫離了經濟發展水平的要求,不符合技術經濟演進規律,不經 濟,也養不起。而1980年以后,遵循了技術經濟規律,按照市場經濟的耍求發展農業機械化, 農業機械化也就步入了快速發展的軌道。
      (2)不能用彳亍政手段強彳亍推進農業機械化
      1980年以前,為了 “ 1980年基本實現農業機械化”這一口標,國家將經濟問題政治化,把 農業機械化當成政治任務,采取行政手段,門上而卜地推進農業機械化。并通過行政命令,層層 分解和卜達到農業隹產基層單位去完成。由為化而化,不求效益,而不是把農業機械化作為發 展農業的手段,使日標與手段錯位。這種門上而卜、強制性的技術變遷中,政府成為農業機械化 技術選抒的主體而不是農氏,農民對農業機械化技術的選擇和采用完全是彼動的,加上當時物化 芳動成本高丁活苛動成本,1980年基本實現農業機械化的目標超出實際可能,違背了經濟規律, 這使農民在農業機械化的推進上缺乏內在動力,反而山卩經濟效益下降,而挫傷『農比應用機械 技術的積極性。:1980年以后,農民冇了生產的口主權,農民開始成為生產和選擇農業機械化的主 體,這種主體地位的回歸,使得農業機械化發展有了內在的動力。從而極大地推動了農業機械化 的發展。
      (3)農業機械化發展應遵循市場經濟規律,政府必須加以扶持引導。1980年以后,農業機 械化發展曾一度萎縮,農機保有:量也一度卜滑,農機作業量也有所減少。但隨著農村社會經濟的 不斷發展,并在政府的引導下,農業機械化得到了恢復性增氏。聯合收割機跨區作業的巨人成功 表明,只耍按照市場經濟的要求,政府加以引導,農機化發展就會仃廣闊的空間。
      綜上所述,在傳統計劃經濟體制下,加上把農業機械化政治化,用行政手段強行推行農業機 械化,盡可能動員和集中資源向農業機械化傾斜配置,既不經濟,也養不起,而且由丁-強彳亍推行 而導致不符合國怙:的技術路線選擇,造成了政策上的矢i吳。由此可見,經濟規律不可違。農業機 械化其實質是技術替代勞力,必須與經濟發展相適應,否則,孤軍深入,違背經濟規律,必然失 敗。換言Z,對丁中國這樣一個人國,只仃以市場為導向,加Z以政府的適當引導,才能使農業 機械化走上健康發展的道路。
      第四章農業機械化公共管理與服務職能分析
      4.1農業機械化職能分析
      4.1. 1不同層次農業機械化職能
      政府農業機械化職能總體上講屬「政府經濟職能的范疇。但從公共管理的角度來看,政府農 業機械化管理職能因所處層次不同而仃所不同。人體上併,可分二個層次。第一個層次是政府的 行政主管機關或綜合管理部門對農業機械化發展方向和農業機械化的作用打地位的研究,以及 研究如何發展農業機械化,制定發展戰略、方針法規和相應的發展政策。第二個層次是各級農業 機械化爭業單位研究如何貝體組織實施齊種農業機械化政策,推廣農業機械化新機具、新技術, 開展農業機械化科學技術培訓,負責農業機械的安全運川與監督。第二個層次是具體生產經營單 位研究如何實施經營管理與服務,如何達到牛:產經營H標,實現經營效益。
      4.1.2不同農業機械化職能的內涵
      (1)社會經濟戰略研究層次。齊級政府的行政上管部門及綜合管理部門是這一層次職能的 主體。這一層次的主耍任務就是通過對農業機械化與農村經濟發展協調的研究,農業機械化與工 業發展協調的研究,芳動力轉移與農業機械化關系的研究等,確定農業機械化發展戰略和方針。 例如:對加速發展農業機械化的決策,對實施半機械化與機械化并舉的研究,對搞因地制宜選擇 性機械化的決策。
      (2)組織管理層次。在這一層次,’代業機械化科研院所、學校、農業機械化推廣、農業機 械安全監理等機構是這一層次的主體。其上耍職能包括組織進行區劃、規劃,制定科技攻關戰略、 組織技術、機具引進推廣、開展農業機械安全檢驗、研究生產模式、農業機械經營形式、服務體 系及更新決策等。
      (3)經營管理層次。這一層次為微觀層次。農場、機務站、制造廠、維修廠、農機供銷公 司等為這一層的上體,其主耍職能包扌占組織開展農機化經營管理服務,開展農機農田作業及農業 機械銷售、維修等服務。
      4.1.3政府農業機械化職能的定位
      由丁•農業機械化職能有著不同的層次和內涵,從公共管理的角度來看,政府乂是有限的政府, 政府的職能也是有限的,這就決定了政府不可能包攬所:仃的農業機械化職能。那么政府應在哪些 領域發揮作用,哪些農業機械化領域政府應當介入,就顯得非常巫要了。
      從公共管理的角度來看,政府的職能主耍是制定公共政策和提供公共物品和服務。按照這一 思路,我們考查農業機械化職能可知,在農業機械化職能層次中,社會經濟戰略層次是屈丁•政府 的職能范用的,囚為在這一層次,各種政策、方針和相應的決策、研究等都屈丁•公共政策范疇, 而這種公共政策是市場所不可能提供的,只能由政府來提供。經營管理層次不屬丁政府職能范鬧, 囚為這一層次屈丁微觀層次,這一層次所提供的物品和服務不具有公共物品和服務的三個特性, 其效用是可分的,在消費上具有競爭性,在受益匕是可以排他的。因此,這一層次是不需耍政府 介入的,完全可以通過方場機制達到資源的最優配置。組織管理層處于中間層次,同吋也是職能 最難以界定的層次。這一職能層次的主體人體上都屈丁事業單位。在這些半業單位中,悄況各不 相同。各職能主體所提供的產品和服務也是各不相同。有的提供是公共產品和服務,有的提供的 是混合物品和服務,它的提供的是私人產冷和服務。由此,我們便可以將這一層次的職能區別開 來,凡主要提供公共物品和服務的寄業單位,其職能就應界定為政府職能。比如,制定當地農業 機械化發展戰略、制定農業機械化推廣規劃等。提供混合物品和服務的爭業單位,多半提供的產 品或服務是具有外部性的產品或服務,對丁這一類的產品和服務,政府也必須介入,因為外部性 的存在,往往導致此類產品或服務供給不足,不能滿足人們和社會的需要。比如,農機化新技術 推廠工作就具冇止的外部性。推廣的新技術往往是社會效益人丁其經濟效益,而市場機制是以經 濟效益最犬化為目標的,對TH-W外部性的物品和服務是不感興趣的。所以此類產品和服務需耍 政府的適當扶持。對于主要提供私人產品和服務的事業單位,應將其職能劃入微觀層次,可將此 類單位推向市場,依照市場機制運作。
      4.2農業機械化公共管理與服務職能分析
      當前,隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和政府行政體制改革步伐的不斷加快,政 府職能也在不斷的轉變Z中。在這一過程中,突出的特點就是政府職能的市場化趨向。農業機械 化職能作為政府職能的一部分,毫無例外,也存在著市場化的趨向。綜合起來政府農業機械化職 能市場化主要表現在兩個方面:•是政府放松或取消對農業機械公共服務市場的菜些管制,促進 農業機械化服務市場的發育和發展;二是在農業機械化公兵服務領域引入市場機制,將政府的權 威和市場的交換功能優勢育機組合,借助r市場手段達到實現政府農業機械化職能的目的。在前 一節農業機械化職能分析中,按照公共物品和公共服務的二個特性劃分,農業機械化公共服務職 能應由政府部門壟斷。但是在政府職能市場化趨向下,卻要求政府要放松管制,在農業機械化公 共服務領域引入市場機制,要借助丁•市場的手段達到實現政府農業機械化職能的口的。這樣好象 產生了一個才盾。但實際上,對丁•這個問題世確認識應該是,提供農業機械化公共服務是目標, 實現農業機械化公共利益是目的,市場化只是手段利策略而已。為什么會是這樣呢?主要原因有 以卜三點:一是由政府部門壟斷的農業機械化公共服務往往容易缺乏效率和服務質量不高。這也 是推行農業機械化公共服務市場化的個誘因。_:是市場機制的最人優勢是人們在市場交換過程 中可以通過個人選擇實現現有農業機械化資源的有效配置。實行農業機械化公共服務市場化可以 利用市場功能的這種優勢來彌補政府功能的不足。三是實行農業機械化公共服務市場化可以在一 定稈度上減輕政府投資壓力,降低農業機械化公共服務的成本,從而有效地冋應廣人農民對農業 機械化公理服務的需求。比如說,農業機械化職能中的農機化新技術推廣耿能就是具-仃公共性的, 應由政府予以壟斷,由政府提供相關的公益性技術試驗、示范、推廣。但在政府農業機械化職能 市場化的趨向下,卻可以由市場來替代政府提供農業機械化公共服務。也就是說,農機化新技術 推廣領域耍引入市場機制,公益性農機化新技術的試驗、示范、推廣也可以走市場化的道路。對 于農機化新技術的試驗、示范、推廣可以通過競爭性的招投標,以簽定合同的方式,用項目管理 的辦法完成。也可以吸收一些民營企業玄接參丄J農業機械化公共服務的供給,然后由政府給予一 定的補貼。從而實現公共利益。
      農業機械化公共服務市場化是不是就可以完全依靠市場,不需耍政府對農業機械化進行管理 了嗎?持這種觀點的人在現實中不在少數,他們以為現在是市場經濟了,政府管的越少越好,政 府管的越多越沒仃效率。持這種態度的人卞要是受西方經濟7的影響,以帕累托最優作為評判標 準。其實持這種觀點的人忽略了 一個匝要問題,那就是在公共管理領域,公共管理與服務最巫要 的特征是貝有公共性,公共管理與服務最終日的是實現公共利益。在公共利益和帕累托最優Z間 是不能劃等號的。在這里就涉及-個價值判斷問題,公共管理與服務最終目標是公共利益,對丁 公共利益的價值判斷來說是多元的,可以是經濟的,也可以是政治的,還可以是社會的,公平、 公止、平等、止義都可能成為公共利益的價值判斷。而帕累托最優則上耍是從經濟學角度看問題, 其價值判斷是單一的。這也就是為什么會出現這一問題的原因。對丁■農業機械化公共服務市場化 來說也是一樣的。在這是,農業機械化公共服務即使實現了市場化,仍然具有巫要的政治意義。 因為,農業機械化公共服務作為全社會公共服務領域的一部分,是服務丁■廣人公民的,其價格的 制定和服務的提供是一個政治問題,而不是一個簡單的市場供求問題。這一點,黨的十六人報告、 十六屆三中、四中全會以及連續兩年的中央一號文件中可以得到證明。在黨的一系列關丁“三農” 問題的方針、政策中,絕不是將農業機械化公共服務認為是一般的技術經濟問題,由市場來解決。 而是站在以科學的發展觀統籌城鄉社會經濟發展的戰略高度,來看待農業機械化公共管理與服務 的。因此,農業機械化公共服務市場化中是政府農業機械化公共管理的一種策略的運用,這種策 略的運用應當服從并服務丁■政府農業機械化公共管理的日的,即滿足社會對丁-農業機械化公共服 務實現公共利益的需要。如果偏離了這•口的,農業機械化公共服務市場化也就失去了意義。
      基丁•農業機械化公共服務的政治性質,農業機械化公共服務在市場化的過程中,政府農業機 械化公共管理部門是不能完全脫離的,仍然負有績效管理的職能。主要有以下兒個方面:
      (1)充分發揮政府農業機械化管理部門公共管理宏觀調控的職能,建立起公平競爭的農業機 械化公共服務體系。
      (2)確立農業機械化公共服務標準,對服務績效進行持續監控和評估,并公布冋應這些標準 的實際結果。
      (3)向廣人農民和機手提供充分的農業機械化公共服務信息,并協助廠人農民和機手-仃效地 使用農業機械化公共服務。
      (4)重視協商與參與。在農業機械化公共服務上,政府農業機械化公共管理部門應建立廣泛 的協商機制,聽取各利益相關者(農業機械化公共服務提供者、使用者和社會團體等)的意見,借 助于充分的參與,促進農業機械化公共服務的不斷改善。
      (5)平等地對待。農業機械化公共服務應平等地對•待所有的人,特別要關心弱勢:群體的需求。 對于農村中的弱勢群體,耍給予傾斜,減少或免除所需費用,為其提供更好、更優的服務。
      (6)以《中華人民共和國農業機械化促進法》和《中華人民共和國行政許可法》等法律為 依據,明確屮訴程序,建立糾錯機制,以便及時糾疋農業機械化公共服務中存在的問題,提高服 務的質量。
      對丁•政府農業機械化職能來說,按照公共管理育關公共物品和提供公共服務的肓關理論,農 業機械化公共管理與服務職能犬體上可以分為:社會經濟戰略研究、組織管理和經營管理三個層 次。在農業機械化公共管理丄j服務職能中,突出的特點是公共性,體現的是廣人農民和機手的公 共利益及社會經濟對農業機械化公共服務的霊耍。在此前提下,政府主管農業機械化的有關部「J 圍繞更好地實現公共利益這-上題,區別不同悄況,綜合運用公共權力,從而派生出公共利益諸 多實現形式。其中,在政府職能市場化的趨向下,政府農業機械化公共管理與服務也就有了新的 實現形式。為了更好的冋應農民和機手乃至社會經濟對農業機械化的需求,政府農業機械化公共 管理與服務也趨向市場化,在農業機械化公共服務領域引入市場機制,用市場的辦法來解決公共 問題,從而降低公共服務成本,減輕政府投資壓力,更好地實現公共利益。需要特別指出的是, 政府農業機械化公共服務市場化趨向不是目的,而是手段,根本口的還是為了實現公共利益,偏 離了這一根本日的,政府農業機械化公共管理與服務就會迷失方向。
      總政府只有按照公共管理的理念去認真劃分好農業機械化職能,并對農業機械化職能進 彳亍疋確的定位,農業機械化管理與服務才能有明確的發展方向和目標。
      第五章農業機械化公共管理與服務模式及目標框架
      5.1農業機械化公共管理與服務的目標
      從公共管理的角度來看,管理與服務是密不可分的,農業機械化是服務丁•農業生產和農村經 濟的,脫離了農業生產和農村經濟,農業機械化的發展是亳無意義的。因此,農業機械化公共管 理與服務的終極日的也是促進和適應農業生產和農村經濟的發展,實現廣人農民發展農業生產, 提高生活水平這一公共利益。在這一個前提下,農業機械化公共管理與服務的目標就是為農業機 械化發展服好務,在不斷提高農業機械化水平的基礎上,建立起一個整體利益一致,分明確合 理,功能全面強人、込彳了協調高效的組織體系,和能夠以最小的交易成本獲取農業機械化最人發 展的制度安排。其基本框架應當是以各種類型的(包括人農業產前、產中、產后機械化服務)農 機專業戶、合作社(或股份合作補:)、聯合體以及集體、個體農機服務企業為基礎,以公益性和 非公益性為農機經營洋服務的組織為支撐,以專業合作協會的組織制度為紐帶,以市場利益機制 為驅動,以政府公共管理與服務為保障的組織與制度的框架結構,在這種組織與制度的框架下, 農機不再是農業生產的配角,農機經營服務者運用農業機械設備,為農業生產經營者服務,完成 各項作業服務,創造一定的價值和利潤,從而使農機部門成為國民經濟總體中的一個產業部門, 即實現農機服務產業化。換言Z,農機化管理Q服務的目標就是要實現農機服務產業化,農業機 械化管理服務組織模式就是農機服務產業化模式。概括而言,農機服務產業化應包括三個層次, 四個方面:第一個層次是行政管理服務組織,屬政府服務的范疇,主要是從爭農機化發展規劃和 彳亍業相關政策、法規的制定與監管的政府職能部門,其上要職責就是為農機化發展捉供政策支持 和法律保障,確保農機化發展在止確的軌道上運行;第二個層次是為農機經營者服務纟R織,分兩 個方面,一是公益性爭業服務組織,如農機化技術試驗示范、推廣、咨詢、信息開發服務網絡、 培訓、農機產品質皐鑒定、安全檢驗等等,屈國家爭業單位,二是企業性服務組織,如農機產品、 油料、配件供應,維修與安全保險等;第三個層次是為農業生產提供機械化作業的服務組織,主 要由農機站所辦企業、實體及農氏個體和各種形式的聯合體構成。
      5.2農機服務產業化
      5.2. 1農機服務產業化的特征
      農機服務產業化嚴格地講應是農機服務體制產業化。所謂農機服務產業化,就是按照市場經 濟的耍求,建立相應的糾織,利用農業機械設備,實行企業化管理的服務組織,引入競爭機制, 形成完整的服務體系,以服務經營為主要內容,以經濟效益為中心,為農村經濟發展提供全方位、 系列化的機械化服務。走農機服務市場化、服務組織實體化、服務實體企業化、企業群體產業化 的路子。因此,農機服務產業化應具有以卜特征:
      (1)農機作業的計劃制定和實施建立在市場需求Z上,而且這種需求具有相當的穩定性。
      (2)農機作業服務突破地區界限,其走向由縣內到跨地市、跨肖。
      (3)農機服務產業化經營從[]用走向補會化服務,并通過離科技手段人幅度提高上產率, 降低成本,促進了農業生產的規模經營。
      (4)新機具、新技術人量進入,加快農機科技普及化進程。
      (5)農機產前、產中、產厲服務的區域性合作不斷擴人,跨區域農機綜合服務集團辿速崛起。
      ⑹現代信息技術在農機服務中的作用不斷增緲,將建立從機械化生產、經營到用戶Z間的 新的渠道,并逐漸形成嶄新的農業機械化經營模式。
      5.2.2推進農機服務產業化的意義
      農機服務產業化是農業機械現代化的巫要組織形式,人力推進農機服務產業化對丁實現農業 現代化具有巫耍意義。
      (1)社會主義市場經濟的需要。以市場為導向,以提高經濟效益為中心,以資源開發為基礎, 對農業機械的科研、開發、生產、推廣、銷售、培訓、維修等實行一體化的農機化產業經營,可 以實現對農業機械要素多層次、多形式、多元化的優化配置目標,促進農村經濟持續、健康發展。
      (2)可以實現小生產與人市場的對接。農機服務產業化將按照市場需求調整和優化產業結構 的耍求,改造傳統產業,實現農機作業轉化增值,促進農機作業效益人幅度提高。
      (3)可加快農業市場化進程。農業經濟在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中,面臨著一些新矛 盾、新問題,如一家…戶的分散經營與規模經營的才盾,嚴巫制約著農村市場經濟的發展。實踐 證明,農機服務產業化是解決這一矛盾的有效途徑。1995年以來的全國聯合收割機跨區作業規模 不斷擴人,受到廣人農民的廣泛歡迎,農民機手的這一創新從實踐中解決了這一矛盾。 '
      (4)可以提高農機社會化服務水平,解決一家-戶想辦而辦不好的事情。我國的農業家庭聯 產承包制度是一種氏期的經營形式,十地經營的規模相對較小,一家一戶投資買機械不合算,很 需要農機服務組織給予系列化服務。這就是建立專業化經營、社會化服務的農機經營服務組織。
      (5)可以使農業產業化的鏈條人人拉長。農業機械作為一種現代化生產r. n.,在傳統農業向 現代化農業的轉變過程中,機械化己作為巫耍的標志Z -。為此,在整個農業社會化服務體系中, 農機服務的內容越來越多,任務也越來越巫,農機服務纟R織的實力會進一步增強,它的社會化、 集約化程度會越來越高,農機服務產業化將成為農業產業化的一個巫要組成部分,成為農業產業 化鏈條上的不可缺少的巫耍環節。
      顯而易見,農機服務產業化是當前解決我國農業生產基本矛盾的「仃力措施,是我國農業機械 化改革與發展的根本出路,如果把農機服務產業化作為加強農業基礎地位,推進農業現代化的一 項巫要戰略舉措,列入齊級政府的議爭日用,那么,從根本上解決“三農”問題,實現農業現代 化,就將成為不遠的現實。
      5.3農機服務產業化框架構想
      5.3. 1農機服務產業化總體構想
      科學高效的政府服務是減少產業組織的交易成本和制度變遷代價的最有力途徑,是農機服務 組織丄j制度創新的巫耍保障。現代市場經濟是市場機制與政府干預最佳結合的產物,因此,我們 的農業機械化改革決不意味著可以弱化其至取消政府行為,而是要在行為方式、領域巫塑的基礎 上做出新的選擇。即冇所為,冇所不為。特別是現階段,我國止處于農機服務產業剛剛起步階段, 比發達國家更需耍政府部門加強必要的引導、支持、政策調控和法律規范,為加速農業轉型創造 一個寬松優良的發育、發展環境(西方發達國家農業機械化4/農業現代化的發展是同步和溶為一 體的,因此在法規政策管理也是溶為-體的,并非不存在,而我國是相對滯厲的)。美國芝加哥 人學經濟系教授蓋爾•約翰遜在談中國農業-k/WTO時曾指出,從國家糧食安全和農民利益出 發,“在今厲30年里,農業人口至少要降低60%以上,農業勞動生產率則要相應地上升500% 以上。但是,中國面臨看一些國家所沒有的問題,中國農業勞動生產率的提高不僅取決于應用新 的知識和機械,還取決丁中國能否創造一個為提高勞動生產率提供激勵和可能性的政策框架。” 可見,我國的農業機械化行政體制改單決不可以簡單照搬外國的模式,而是要以公共管理匚服務 為指導,加強和改善政府農業機械化管理與服務職能,區分不同的農業機械化職能,將應由政府 執行的公共管理職能收歸政府,應由爭業單位執行的公共服務職能下放給爭業單位,應由企業擁 有的經營管理權卜放給企業,減少行政性審批審項,充分的減政放權,強化公共管理與服務手段, 為農業機械化發展營造良好的環境。
      公益性服務組織是國家為解決市場辦不了、辦不好的爭情而設立的非盈利性公共爭業組織。 按國際慣例,農機公益性事業應當包括培訓、中試、示范、機械化應用先進技術的推廣、安全檢 驗、信息、咨詢、仲裁等。這一部分的改革的耍點在丁爭業單位內部組織形式、服務功能、運作 方式、管理制度的創新。組織形式應以需求、功能的耍求相適應,要因地制宜,靈活多樣。比如, 省以下不一能非耍按行政區劃和級別層次層層設推廣站,也不必所有的鄉鎮都設管理服務站,可 以跨鄉鎮按區域設立農機服務中心。可以按國家、地方項目,也可以按地形地貌、農業生產專業 化區域等特點耍求,設立各種專業試驗示范推廣中心、專業試驗示范基地等等。這樣既可以避免 —般性丄作的巫復,乂能夠集中人力、財力和物力,提高國家項目資金的使用效率和科技成果轉 化速度。住服務功能方面,傳統領域應在觀范、范用、能力、水平、機制上冇所創新。比如目前 的農機化培訓學校,氏期僅限丁•拖拉機駕駛員培訓和機手短訓和復訓,不僅不能適應農業生產和 農村經濟發展的需要’而且隨時有被淘汰的危險。所以,木來的農業機械化教育培訓應面向機手 的多層次需要以及農村經濟發展的需要拓展培訓內容,提高培訓水平。當然,這也需要合理布局, 避免低水平的巫復、浪費。倍息、咨詢等新的服務絹織,則應高起點、高效率、按新機制加快建 設。在運作方式與管理制度方面,也應改變傳統的行政性的方式和制度,建立以項目為中心,以 績效為依據,國家投資、撥款、個人收入與服務績效成正比增氏的運行機制。
      非公益性服務組織是能夠以市場機制運彳亍的為農機經營者服務的企業性組織,其經營主體有 國營、集體、個體、聯合體等多種成分,其中國營企業是農機服務領域最巫耍的一個層面,農業 機械化改蘋重點是國有農機企業的改革和各級部門創辦實體的改制。農機(供銷)集團公司發展 的巫點在丁引進現代企業制度和優秀的經營管理人才,創新企業經營管理制度。國營維修企業應 當引進新的經營理念和企業制度,發展維修業和人型機械事故搶修業,將來條件具備時,還可以 發展農機安全保險業務等。實體改制,尤苴是鄉鎮農機站所辦實體的改制也是轉變經營理念和服 務方式、構筑農機化服務體系的匝耍舉措,此舉有利丁•農機服務業的止常發展。但在實施中,一 要注意依法保護企業的合法權益,防I上企業財產被權力侵山和掠奪;—要注意依靠現代企業制度 和市場運作方式,擴人企業規模、檔次。二要以役立分店或股份合作等市場經濟運作方式,整合 小維修、小配件等,減少交易成木,共享規模效益,提髙產業服務能力和水平。
      為農民提供機械化技術服務的組織是農機服務組織體系的前沿性基礎服務纟fl織。對丁•此類組 織巫點在于以市場為導向,引進聯合、合作、股份合作等現代企業制度,靠宣傳引導促其發展, 但主耍憲優質、高效、系列化服務等市場化運作方式,在明晰產權的基礎上,把眾多分散的農機 專業戶組織起來,形成規模,形成中國特色的農機服務產業,與非公益性農機服務企業一起,共 同謀求效益、能力、水平的超常速提高。
      此外,合作協會制度是市場經濟體制卜政府部門、國家公益性服務爭業單位與農機服務產業 織織聯系的橋梁,也是連結所有農機服務產業組織,并使z成為一個具有共同利益整體的紐帶。 這種組織形式和制度經受了 100多年來眾多發達國家的實踐考驗,證明了這種組織形式和制度能 夠降低政府對農機服務產業實施政策調控、法規管理的成本,提高施政效率的有效制度安排。是 降低國家公益性服務成本,提高服務效率的仃效制度安排。更能快速有效地反映農民和農機服務 從業者的耍求,溝通農民和農機服務從業者與政府Z間的聯系。從而爭取有利丁•發展的產業政策, 降低產業的交易費用,加快產業發展速度。因此我們仃理由相信合作制是一種有效的中介組織形 式和制度安排,并且還是一項既符合國情乂符合由場經濟運行規則的高效率的制度安排。
      5. 3. 2農機服務產業化具體組織形式
      農機服務產業化是農機彳亍業由粗放型經濟向集約理經濟轉變的必由Z路,是引導農機經營者 進入市場經濟,提高農機的增值能力和比較效益,形成口我積累、白我發展良性循環的發展機制。 這是在社會主義市場經濟條件卜,更加適合生產力發展的新的組織形式和經營方式。其具體纟ft織 形式卞要有以下兒種:
      ⑴農機服務公司。是指農機管理部門卞辦的服務實體,以縣鄉兩級為±, ±要由農機部門 的專業管理和技術人員組成。服務的方向以農業空產的各個環節為主。農忙時進行田間服務作業, 農閑時參與灘涂開發、荒山治理、交通運輸以及農村的經濟建設等。這種形式是優勢明顯,技術 水平較高,管理也較規范,具有旺盛的生命力。今厲的發展方向取決丁•經營機制的轉換。
      (2)農機服務合作社。是指村集體或農機戶以農機、資金、房屋、其他資產入股,合作經營, 收入按扣除經營費川之后按股分紅的合作組織。這種形式的合作,盤活了各方的固定資產,使生 產要素得到了優化組合,發揮了集體、個人兩個積極性。在明晰產權的基礎上,實現了資金、技 術、芳動的最佳組合。這種合作方式R.TO強的現實性和必耍性,代表了我國農村經濟組織形式 的基本發展方向。
      (3)農機人戶。是指一批懂技術、懂經營、會管理的農機手。他們一般徉開拖拉機起家,多 年經營的積累形成了以家庭為基本經營單位的農機經營服務實體。他們一開始就按市場規則進彳亍 運作,經營的方向和目標始終是利潤的最人化。口前,他們已成為一支充滿生機和活力的農機服 務產業丿、軍。
      (Q農機服務協會。是指由政府或農機管理部門組織的農機經營者專業合作性的中介組織。 這種紐.織形式在發達國家較為普遍,近兒年來,已成為我國農村經濟領域的巫要經濟纟H織形式。 其合作而不改變產權關系,通過服務內容和價格吸引農機戶和用機戶加入協會,這種形式將成為 我國農業機械化發展的巫要組織形式。
      (5)農機服務聯合體。是指由兩個以上農機經營主體按協議或契約組成的臨時性的松散聯 合體。農忙季節或有工程項目時,利用聯合體的集團優勢,進行聯合作戰,充分發揮所有機械設 備的作用。農閃時仍各自為戰,靈活經營。可以國家、集體、個體進行聯合,也可以兒家農機戶 口發地進彳亍聯合。這種形式的最人好處是仃分有合,機動靈活;既提高了農機管理部門的信譽, 乂避免了農機戶的市場風險,減少了盲目性,深受廣人農機戶的歡迎,是目前較為梵遍的組織形 式。
      5.3. 3農機服務產業化的優勢
      我國農村人多地少,農業經營規模小,苛動竺產率低。為解決農民苛動力轉移和使農民盡快 富裕起來,產業化經營、社會化服務是一條育效的途徑。少傳統經營模式相比,優勢明顯。
      農機服務產業化能夠兼容不同的農業生產規模和經營體制。由丁農機服務產業化可實現農機 服務與需求的分離,使農機經營獨立于農業生產經營體以外,因而,它可以突破農業生產單位規 模和能力的限制,其至不受地域的限制,可按照技術合理、經濟合算的原則進行服務經營和企業 化管理。可以說,農機服務組織具有廣泛的適應性,無論是農業人戶,還是分戶承包、合作農場 等,無論農•業生產規模是人還是小,不管是集體,還是個體的,只耍對農業機械化服務有需求, 都可以通過合同、協議、股份合作、服務保險等方式得到滿足,既可以節省人星的不必要的投資, 乂可以迅速改善生產條件,提高生產能力,從而解決一家一戶想辦而辦不好的爭潔,從根本上穩 定家庭承包經營體制。
      農機服務產業化能夠形成符合市場經濟體制的農業機械化發展機制。農機服務產業化能夠實 現農機經營體®農業經營體的分離,使農機經營者的口標與農業機械化發展目標相統一。為此, 以最少的投入、最經濟合理的機樣配置結構和最佳的技術經濟狀態,最人規模、最人限度地去為 農村經濟和農業生產服務,實現以最少的投入取得最人的經濟效益,就會成為經營者刻意追求的 經營目標。這種生產力發展與經營者利益一致的內部動力機制,會更加激發經營者對農機投入的 強烈愿望。同時,由丁•農機服務產業能夠形成合理的耍素配置,可為各種農業生產組織提供優質 服務。這樣,國家和地方政府在制訂農業機械化發展政策及投放農業發展資金時,就會有的放矢。 依靠政府的調控和市場經濟這只無形的手,就能夠逐步建立起持續、穩定的符合市場經濟規律的 農業機械化投資和發展的運廳機制。
      農機服務產業化可以加速農業機械化浙技術、新機貝的推廣。合理的組織形式和發展運行機 制,使農機服務產業化經營組織成為農業科技成處的理想載體。首先,農機服務組織采用新技術 裝備與獲取最人利潤是相輔相成的;其次,組織方式冇利于閑散資金、機械役備、技術人才等各 生產要索的集聚和優化配置。因此,具有較強的技術應用能力;再次,實踐證明,一些實體性的 農機服務組織,在條件具備的情況卜,很容易發展成為按市場經濟規則運彳亍的,集科研、生產、 推廣、示范丁一體的示范基地,既加速了農業機械化科技成果的轉化,也拉2了農機服務的產業 鏈。
      5.3.4推進農機服務產業化的現實途徑
      農機服務產業化是我國農村經濟體制深化改罩和市場經濟發展的必然產物,是傳統農業向專 業化、社會化、現代化轉化過程中的必然結來。農機服務產業化的實質就是通過農機與農業經營 體的分「.,在穩定家庭聯產承包經營體制的基礎上,形成農機專業化經營、社會化服務的經濟載 體。這是農業生產力發展的內在要求,是我國農業生產方式基本矛盾運動的結果,是不以人們的 主觀意志為轉移的客觀.經濟規律。因此,政府農機化管理與服務部門理應成為這一轉變的推動者 和實施者。具體而言,應從以下兒個方面努力:
      (1) 統籌規劃,確立農機服務產業化的戰略地位。依托資源優勢,搞好統籌規劃,確立主 導服務項目,使其逐步形成規模,是確定農機服務產業化的基礎。任農業和農村產業化經營中, 確立農機服務產業化的戰略地位,使農機服務產業化與農業產業化經營等農村經濟發展戰略一起 進入各級政府有關農業農村經濟決策的巫耍議爭日用,政府耍擔負起支持、扶持、引導、協調、 規范和提供減免稅等服務丄作,努力搞好體系的培育、創造良好環境等,使其真止成為我國農村 產業結構調整和農業社會化服務的有效載體,成為我國農村經濟增長和農民收入增加的新的經濟 增氏點。
      (2) 因勢利導,培育好農機服務產業匸體。這是農機服務產業化的必要條件。因地制宜, 分類指導是農機服務產業化發展戰略的一個深層次、新高度,是實現農機服務社會化,加速農機 服務產業化進程的巫要手段,是農機服務產業化形成良性循環的巫耍途徑。原有的以縣為龍頭、 鄉為骨千、村為基礎、個體為補充的紐織模式顯然已經打破,國家、集體、個體相互滲透,相互 聯合,按照市場和利益的原則,巫新組建各種新世農機服務組織的格局止圧形成。但還應看創, 山農機保有量近80%的個體農機人部分還在齊[|為戰,雖然市場冇較人誘惑,但徘徊觀望者山多 數。為此,各級農機管理服務部門應鼓勵和引導農機戶走向聯合、走向市場;培訓一人批懂經營、
      會管理的農機服務產業組織管理人才;在試點的基礎上發展典型,示范引路,總結經驗,不斷創 新,逐步形成合理規范化的組織管理體系和管理辦法等。培育出一支以農民為主體,縣鄉農機服 務組織為依托,以專業協會為紐帶•,以合作社為上耍組成形式,以農業產前產中產后機械化技術 服務、農機供應、農機維修、農機培訓、農機信息、技術咨詢等多層次服務為己任的農機服務產 業隊伍。
      (3) 完善扶持農機服務產業化發展的保護政策和配套措施。這是農機服務產業化乃至整個 農業服務產業化發展的關鍵。各級政府應根據農村產業發展水平,在有利丁農機產業化經營的前 提卜,理順農機管理經營體制,實行行業管理,制止和消除對服務組織的侵權和不止當的干預, 減少組織巫構的摩擦和阻力。盡快出臺一系列冇利丁農機服務產業化發展的配套政策,國家地方 各種有關專項投資要優先扶持服務產業纟fl織。在堅持家庭承包責任制基本政策的同時,支持農民 成立2辦、民有、民營、農氏受益的農機服務經濟組織,以利丁發展與活躍社會主義市場經濟。 要引導和鼓勵各種類型的農機服務組織,以合作的經營方式,把分散的農機組織起來,形成一人 批具有較強的市場競爭能力、較高的管理水平、持續穩定的口我發展能力的農機服務產業組織。
      (4) 規范管理,保持農機服務產業化健康發展。健全丄j規范幣場體系和法規體系是農機服 務產業賴以生存和發展的基本條件。在總結各地經驗的基礎上,逐步制定全國性的育關法律法規, 逐步建立健全市場中介、公證、仲裁、質量監督、法規管理等機構,減少農機經營者進入市場的 風險和阻力,真止起到為農機服務產業化保駕護航作用。逐步建立農機服務產業化的統計指標體 系,客觀準確的反映農機服務產業化的生產、經營、效益等情況,并納入國民經濟統計范疇,為 搞好科學規范的農機服務產業化管理奠定堅實的基礎,以此推動農機服務產業化快速健康發展。
      第六章農業機械化改革發展現實途徑和措施
      農機服務組織匚制度創新以及創新所能帯來的一系列經濟、社會效益,是我國加入WT 0后, 農業可持續發展戰略和保持穩定不可或缺的巫要方而。但實現上述構想是一項較復雜的經濟社會 系統工程和艱難曲折發展過程,既需要農機系統門耳及農民的共同努力,也離不開必要的政策環 境和法律支持。為此,我認為應著巫從以下兒方而努力。
      6.1建立健全保障農機服務業發展的法律體系
      發達國家在農業現代化發展過程中,無一例外地建立了應接或間接保障農業機械化發展的法 律休系,尤其是與我國農業經濟結構相近的日木、韓國,都先厲制定了農業機械化促進法。像美 國這種人規模現代化農場式國家,因資源稟賦與「業化水平等因素,使得其農業機械化與農業現 代化內容與過程均溶為一體,農機服務業作為中小企業與第二產業的發展溶為一體。因此,其農 業機械化法規除裝備安全外,完全融入了農業促進法和中小企業法的法律體系當中,這是我們不 能照搬其管理形式的原岡所在。因此,建議參考日本、韓國的經驗,盡快實施農業機械化促進法, 修改完善農業推廣法,依法確立農機服務,尤其是政府服務和公共服務組織的地位和職能。按,照 WTO規則制定農業投資保障法,確保國家對農業及農機化所投資金及時到位和高效應用。另外, 耍制定農機裝備、設施安全法,以法律的形式確立農機安全監理的責任、權力和義務,規范農機 安全管理體制。此外,可參照部分WTO成員園鼓勵推進中小企業的法律法規,建立健全保障中小 企業發展的法律體系,從法律、政策、財稅、信貸等方面促進和支持包括農機服務在內的中小企 業的快速發展。要盡快出臺農業合作法,賦予合作制、股份合作制、合作協會籌企業和產業組織 以世式的法律地位。
      6.2理順農機管理體制
      6.2. 1恢復縣以上農機管理部門的行政管理體制
      對丁農機管理部門,―;十兒年的改革應當對此有一個明確的定位,歷史、國情和農業發展狀 況決定了中國至少在-個較氏時期內需要政府專職部門引導和支持農機服務產業的發育發展。此 外,從公共管理的角度來看,農業機械化并非是完全的私人產品,在農業機械化的職能中,仃公 共產品,也有混合產品,仃的服務產品還具有外部性,所以,單徉市場機制的作用是不行的,雷: 耍政府給予一定的扶持。而政府機構改革的關鍵不僅在減少機構和人員,減少財政支出,更巫 要的是轉變政府職能,發揮公共財政的作用,加人對公共產品和服務以及具有外部性的產胡的支 持力度。羌國口 1953年就建立了丙屈聯邦政府的中小企業管理局(SBA),并在各州設有100多 個分支機構’從爭幫助支持中小企業并保護其利益和門由競爭的工作,其中包括農機服務企業。 閃此,美國有最發達的農機服務產業。我們讓爭業單位執行行政職能,-是不規范,一是不穩定, 三是擠占爭業經費,既不符合政爭分開的改革日標,乂不利于高效施政和事業的正常發展,這種 彼動的局面應當早日結束。
      & 2. 2恢復農機安全監理行政執法部門地位
      農機安全監理是行政執法部門,不應當是事業單位,更不應當是年額爭業單位。政府應在財 稅體制改革的過程中,把這種皐行政收費彌補財政不足的并額爭業單位按職能和需要巫新規范設 置。行政監管應當改由行政單位按法規程序進行,技術檢測由專業技術部門承擔。從而使行政執 法與技術檢驗服務相分離。行政執法部門依法進行農機安全監督管理、爭故仲裁處理。技術檢驗 部門負責對Q農機安全冇關的技術檢測的管理。原技術檢測職能可歸并在鑒定站或修配站。這樣 牌證管理可通過法規約束、協會制及其帶來的行業優勢的享仃、部門Z間的協調配合、會員制度 的約束等機制予以理順,并11還對引導農民口覺口愿服從管理并逐漸形成習慣。這樣既可以增加 財政收入并使財政收支進入世常渠道,切實減輕農民不應有的負擔,還能夠保障農業安全生產, 減少腐敗現象,防止黨和政府的形彖遭到不應有的損害。
      6.2.3結合縣鄉機構改革,理順鄉鎮農機管理體制
      建議鄉鎮一級不設農機管理站,改由縣農機管理部門宜接管理,負責了解、學握基層農機化 發展情況及有關信息,為政府決策提供依據。農機站的其他管理服務職能,由縣農機部門按農業 生產需求狀況統一規劃,打破彳亍政區劃的限制,設立農機化區域服務中心,每一個中心負責相近 的兒個鄉鎮的農機化服務。原站辦實體、企業收歸中心所屈部門。中心以原鄉鎮農機站人員為主, 擇優錄用。中心主任應施行聘任制,并實行目標考核。這樣,既有利丁-鄉鎮政府精兵簡政,乂有 利丁•快速發展壯人農業機械化技術服務體系,加快農業技術進步速度。
      6.3完善農業機械化服務體系
      先進適用的農業機械,離不開社會化服務,完善的農業機械化服務體系是保障農業機械化發 展的必要條件。農機社會化服務是在堅持家庭承包經營的基礎上,實現農業機械化的巫要途徑, 也是促進農業產業化經營的巫要方面。為此,完善農機社會化服務應主要從以卜兒方面著手。
      6.3. 1大力發展有償農業機械作業服務
      有償農業機械作業服務作為一種民爭合同關系,應當受國家法律的保護。從爭仃償農業機械 作業服務的主體是農比和農業機械作業組織,這里的農2主耍包括有機戶、農場職I.、衣機專業 戶。農業機械作業綃織上要有農機合作社、農機作業服務公司、農機行業協會、鄉鎮農機站、村 農機服務隊等。一仃償農業機械作業服務的對象可以是本地的農民和農業生產經營纟H織,也可以是 外地的農民和農業工產經營纟n織。從爭有償農業機械作業服務的農民、農業機械作業紐織與接受 作業服務的農民和農業經營組織雙力之間是平等的民事主體,雙方在口愿、平等協商基礎上達成 有償農業機械作業服務協議,即服務一方按照國家或齊地方規定的農業機械作業質量標準或者按 照雙方的約定,提供農業機械作業服務,另一方接受服務、并按協議約定向對方支付報酬。雙方 
      發生糾紛時,應當按照平籌、協商的原則解決。協商不成的,可以向人民法院提起訴訟。在這里, 政府和農機化主管部門應當按照公共管理的要求,能通過市場方式解決的爭情決不以行政的方式 參與。農比Z間的有償農業機械作業服務是農民Z間的申,政府和農機化主管部門不能干預。政 府部門應當制定和完善相關的農業機械作業質竝標準,為農業機械作業服務捉供適用的依據和爭 后解決糾紛的參考。
      6. 3. 2鼓勵農機跨區作業并依法實施安全監督管理
      跨廳政區開展農業機械作業服務是指跨越縣級以上行政區域進行農機作業服務,簡稱跨區作 業。它是我國農機服務產業化、由場化、補會化的巫要形式。多年來,我國農機服務形式不斷創 新,從有機戶互助代耕作業,發展到聯戶介作經營、集團承包和跨區作業。從上出:紀90年代中 期開始,我國開始組織全國性聯合收割機跨區機收小麥會戰,由丁跨區作業符合國情,很受農民 群眾的歡迎,聯合收割機跨區作業規模不斷擴人,不僅拉動了農村市場需求,提高了小麥機械化 收割水平,取得了很好的經濟和社會效益,也促進了農機「•業的發展。實踐證明,跨區作業很好 地解決了農村統分結合的家庭聯產承包責任制所造成的一家一戶的分散經營與農業機械化所要 求的人面積集約經營Z間才盾。目前,跨區機收己從小麥發展到水稻、玉米、人豆、馬鈴薯等主 耍農作物品種。這種社會化、市場化的服務模式和運行機制止在向其它作物和生產環節上移植。 隨著跨區作業在深度和廣度上的擴展,跨區作業日益成為各級政府及農機部門的一項巫要工作。 對此,各級政府及有關部門應當上耍做好服務和必耍的管理工作,支持跨區作業。搞好服務就是 要求各級政府和育關部門耍加強跨區作業的組織與協調,各有關部門應當維護作業秩序和市場秩 序,并提供必要的便利和服務,包括提供信息,維修保養、零配件供應等公共服務。管理就是要 求農機部門依照有關法律法規對上道路行駛的拖拉機、聯合收割機實施安全監督管理,依法行政, 確保安全。
      6. 3. 3鼓勵和扶持發展多種形式的農業機械服務組織
      各級政府應當采取措施,鼓勵、扶持發展多種形式的農業機械服務組織。如鼓勵發展多種經 濟結構、經營形式的農機經營服務組織,促進機具、資金、技術、勞動力等合理流動和優化組合。 鼓勵發展農機合作社、機雋租賃公司、中介服務公司、農機專業協會和專業服務公司等新型農業 機械服務組織,形成多種所有制經濟共同發展,搞活農業機械服務市場;鼓勵發展農機專業戶, 培養其經營服務能力,充分發揮其農業機械作業服務市場主體作用;鼓勵和引導個體「•商戶、私 營企業從弟農業機械化服務。在扶持方面,政府應采取枳極的財政和稅收政策措施,如增加財政 投入、稅收優惠和貼息貸款等。耍通過鼓勵和扶持,不斷完善農業機械化服務體系建設,逐步形 成以縣為中心、鄉為骨干、村為基礎、多種經濟組織參與的農業機械社會化服務網絡,為農業產 前、產中、產肩捉供系列化服務。
      6. 3. 4積極推進農業機械化信息網絡建設
      農業機械化信息網絡建設是公益性爭業。各級政府都有推進的義務。口前農業機械化信息網 絡建設滯后,覆蓋而不廣,是影響農機服務社會化的叵要因索之一。如農忙時節,由丁噥機專業 
      戶、專業合作纟fl織與農戶Z間的供需作業需求信息不暢通,經常導致局部地區不是農機供大于作 業需求,就是需求大于供的現象,造成仃機戶難以賺錢或無機戶需求得不到滿足,攔截機械,農 機作業市場秩序時常出現混亂。推進農業機械化信息網絡建設,就是耍讓農民和農業生產經營服 務組織能夠方便、及時地從農業機械化信息網上了解農業機械服務市場的需求信息,合理地配置 資源,引導參與農業機械服務的主體仃序流動,創造最佳經營效益,最大限度地滿足農戶的需求。 推進農業機械化信息網絡建設包括三個環節:-是搞好農業機械化信息網絡建設規劃;二是加強 農業機械化信息基礎設施建設,配備必耍信息設備,理立覆蓋全國的農業機械化信息平臺,實現 全國聯網。二是做好信息采集、處理和發布匸作。
      6. 3. 5按照市場經濟規律開展農業機械服務
      農業機械服務組織應根據農民、農業生產經營組織的需求,提供農業機械示范推廣、實用技 術培訓、維修、信息、中介等社會化服務。農氏和農業生產經營組織的需求決定農業機械服務內 容。社會需耍什么,就提供相應的服務。從目前來看,建立和完善農業機械化服務體系,耍著重 解決社會化服務問題,建立和健全農業機械銷售市場、作業市場、維修市場。耍學習和借鑒國外 農業機械服務先進經驗,明確農業機械服務組織的貴任和義務,建立誠信服務信譽。特別是要引 導農機企業搞好服務,將產品銷售丄j農業機械示范推廣、實用技術培訓、維修、信息、中介等社 會化服務育機聯系起來。解決目前農機企業產品生產、銷售與售后脫節的狀況。要鼓勵農機合作 服務纟FI織、中介組織籌開展多種經營,與農機企業建立代理關系,共同做好服務。同時要淸理整 頓農機維修等服務市場,規范個體農機維修行為,建立農機企業、基層服務組織和個體服務立體 網絡。
      6. 4加強基層農業機械推廣機構建設
      基層農業機械推廣機構是主要以開展公益性農業機械技術推廣服務的組織,主要是指縣以下 農業機械化推廣站。加強基層農業機械推廣機構建設主耍應注意二點。
      國家役立的基層農業機械技術推廣機構應是政府主管部門的事業單位。口前,全國縣以上農 機推廣機構2113個,科技人員12643人;鄉鎮農機推廣機構23708個,科技人員42203人。農 業機械作為農業生產新技術實施應用的載體,貫能否成功應用丁生產,與口然環境、生態條件、 耕作制度、農藝要求,以及社會經濟發展水平和農尺的科學文化素質等密切相關。加之我國地域 遼闊,地區間十壤、氣候條件、農作物鼎種均1?在較人芳異,不同作物有其不同的生產特點,不 同品種也有不同的農藝技術耍求。針對這些羞異、特點和不同的農藝要求,需耍選擇具有適用性 的農業機械產品,采取不同的機械化技術及作業方式,把農機和農藝緊密的結合起來,達到預期 的生產冃標。同時,農業機械技術推廣人員盂耍充分考慮當地農民的生產經營狀況和經濟承受能 力,需要建立試驗示范基地,通過農業機械示范推廣引導農比應用。一項新的技術和機具,只有 經過示范推廣應出,讓農民看到了新技術應用的實際增產增收效杲,并符合當地農民因采取這種 技術而產上新增投入的經濟承受能力,示范的新技術才能得到認同,并逐步變成口覺的行動。而 所有這一切,都必須由國家專門設立相應的機構來推動,依徉農民口發和以盈利為目的的企業來 推動,是根本不可能的。
      農業機械技術推廣機構的職責任務是開展公益性農業機械技術推廣服務。農機化技術推廣站 要以試驗示范基地為依托,為農民和農業生產經營組織無償提供公益性農業機械技術的推廣、培 訓等服務。公益性農業機械技術服務主耍是指對農民的技術培訓、咨詢、新技術引進、試驗示范、 推廣、農業機械社會化生產及安全生產組織、指導和農業機械化信息統計等。農業機械化技術推 丿 '活動中,農業機械推廣機構主要是承擔不能依牝市場解決的、政府上導推廣的公益性示范項目。 上要有農業結構調整所需的農業機械化新技術、新機n,積極推廣適宜的農業機械及應用技術, 將冇利「區域的農業結構優化和優勢農產品競爭能力增強;農業耕作制度改蘋所需的農業機械化 新技術、新機只,如仃利丁緩解北方生態環境進-步惡化的保護性耕作的免耕播種機具,在示范 過程中讓農民了解保護性耕作技術應用對牛態環魄保護的作用和節本增收效果;合理利用和節約 口然資源所需的農業機械化新技術、新機具,如行走式旱作施水播種機具的生產應用,對北方春 旱嚴巫的旱作糧踐區的春種作物冇著巫要的節水保苗作用。還有秸稈還田機應接將秸稈粉碎還 田,既培肥地力,改善了土壤理化性狀,乂減少了秸桿焚燒對人氣的污染等。這些公共所需關鍵 性技術的示范和推廣,對政府搞好宏觀調控和引導發揮著巫要的作用。
      農業機械技術推廣機構提供純公益性服務實現的是公共利益,所需經費應主要由財政承擔。 氏期以來,在農村基層從爭農業機械技術推廣「作的專業人員,工作條件芳,「.資和生活待遇較 低,這種局面導致人才外流,推廣隊伍不穩定,影響農業機械技術推廣工作的開展。農業法、農 業技術推廣法對包括農業機械技術推廣在內的農業技術推廣機構的工作經費、匸作條件、丁.資待 遇和生活條件作了規定。對此,各級政府應當采取措施,按照國家規定保障和改善從事農業機械 技術推廣「•作的人員的工作條件、丄資待遇和牛一活條件,鼓勵他們積極為農業上產和農村經濟發 展服務。在履彳亍公益性事業服務的基礎上,農業機械技術推廣機構可以根據農民和農業生產經營 組織以及農機生產企業的需要,增強服務功能,開展多種經營活動,捉供有償服務,取得合法收 益,增強在市場經濟條件下多方位的服務能力。在這里,提供有償服務一定要保證質量,不能強 迫,這是前提條件。要通過公益性新技術示范推廣和多種經營服務活動,促進農業機械化發展和 農業科技進步。要通過提供優質服務,使農業機械技術推廣成為農民和農業機械生產經營組織聯 接市場的橋梁,使現代農業生產機械化技術得劍更快的應用。
      總z,只要政府用公共管理的理念轉變政府職能,不斷深化行政體制改革,加人對農業機械 化的投入和政策支持,黨的“十六人”捉出了全而建設小康社會的宏偉目標,建設現代農業,發 展農村經濟、增加農民收入的任務就一定能夠實現。
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