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      貴州XS縣政府統計數據質量管理現狀 及提升對策研究

      發布時間:2023-03-09 11:20
      中文摘要 I
      英文摘要 II
      1 緒 論 1
      1.1 研究背景與研究意義 1
      1.1.1 研究背景 1
      1.1.2 研究意義 1
      1.2國內外相關研究現狀綜述 2
      1.2.1 國內相關問題研究綜述 2
      1.2.2 國外相關問題研究綜述 3
      1.3研究內容與研究方法 4
      1.3.1 研究內容 4
      1.3.2 研究方法 5
      1.4研究重點與難點 5
      1.4.1研究重點 5
      1.4.2研究難點 5
      1.5研究創新點 6
      2 相關概念及理論基礎 7
      2.1 研究涉及的相關概念 7
      2.1.1政府統計 7
      2.1.2政府統計數據質量 7
      2.1.3政府統計數據質量管理 8
      2.2理論基礎 8
      2.2.1全面質量管理理論 8
      2.2.2新公共管理理論 8
      3 XS 縣政府統計數據質量管理現狀 10
      3.1XS縣的統計部門 10
      3.1.1XS縣縣級政府統計部門 10
      3.1.2XS縣基層統計部門和基層人員 10
      3.1.3XS縣的部門統計 11
      3.2XS縣政府統計數據質量管理現狀 12
      3.2.1制度建設方面 12
      3.2.2基層建設方面 13
      3.2.3普法宣傳方面 13
      4XS 縣政府統計中數據質量管理存在的問題及原因分析 15
      4.1統計調查數據質量管理存在的問題 15
      4.1.1 統計調查的獨立性存在缺陷 15
      4.1.2 不同部門統計口徑不一致 15
      4.1.3 部分統計調查對象不支持工作 16
      4.1.4 基層統計資料中人為誤差較大 17
      4.1.5 輔助調查員管理上的不足 17
      4.2原因分析 18
      4.2.1 統計管理體制上的不足 19
      4.2.2 政府統計各部門之間缺少溝通協調 19
      4.2.3 公眾對統計工作認識不足 20
      4.2.4 缺乏高級統計人才 22
      4.2.5 輔助調查員管理上的缺陷 23
      5發達國家在政府統計數據質量管理的先進做法及經驗 24
      5.1發達國家在政府統計數據質量管理的先進做法 24
      5.1.1 美國在政府統計數據質量管理的做法 24
      5.1.2 英國在政府統計數據質量管理的做法 25
      5.1.3 日本在政府統計數據質量管理的做法 25
      5.2發達國家提高政府統計調查數據質量的經驗 26
      5.2.1完善的法律體系 26
      5.2.2成熟的人員組織 27
      6完善 XS 縣政府統計數據質量管理的對策 28
      6.1提高統計宣傳能力,強化統計服務質量 28
      6.1.1 加強統計法治宣傳與統計工作宣傳 28
      6.1.2 強化統計服務質量 29
      6.1.3開設專門服務統計調查對象的統計服務 31
      6.2強化統計法治建設,形成統計震懾能力 31
      6.2.1加強統計執法 31
      6.2.2 提高統計從業者的法律素養 32
      6.2.3 科學管理輔助調查員 32
      6.2.4 多渠道加強統計知識培訓 33
      6.3協調好統計管理的集中與分級 34
      6.3.1加強直接調查 34
      6.3.2加強部門協調 35
      7 結 語 37
      參考文獻 39
      附 錄 42
      A 訪談提綱 42
      B 學位論文數據集 43
      致 謝 44
      1 緒 論
      1.1研究背景與研究意義
      1.1.1研究背景 政府統計工作是反映社會經濟發展情況的主要方式,是黨委政府制定科學合 理的政策以及社會公眾了解地區發展狀況的重要依據。統計數據能夠反映出社會 經濟發展程度與速度,通過對統計數據進行分析,結合統計學、經濟學等學科, 更是能對社會經濟的發展做出預判。政府統計工作的好壞程度直接決定統計數據 質量的高低,而影響統計數據質量高低的則是政府統計部門對統計數據質量的管 理水平。
      我國經濟進入高質量發展階段以來,社會對于統計數據的需求大大增加,對 統計數據質量提出了更高的要求。但是統計數據造假的消息頻頻爆出,統計數據 自身經不住檢驗。如:先后有遼寧、內蒙古和天津調整地區生產總值,讓公眾質 疑政府統計數據的權威性;長期以來困擾統計部門的問題:各地區公布的GDP總 和遠大于全國的GDP;國家統計局公布的數據與公眾真實感受差距較大,工資收 入、生活水平、房價等出現“被平均”的聲音時有發出。公眾對統計數據的關注 程度越高,發現的問題就越多,最終損害政府公信力。
      在黨的十九大上,習近平總書記明確指出,“我國的社會主要矛盾發生了根 本性的變化,社會進入新常態,各項工作也應進入新常態。”針對統計工作,十 九大報告中明確指出“要完善統計體制”。近些年來,習近平總書記更是多次作 出重要指示批示,要求統計部門深化統計管理體制改革,努力提高統計數據質量, 為高質量發展作出積極貢獻。
      1.1.2研究意義 統計工作是政府基礎性工作中非常重要的一項,通過對客觀現象的數量特征 進行搜集、整理和分析,幫助政府部門了解社會經濟發展情況。為黨委政府制定 宏觀政策、出臺調控措施、分析發展現狀、謀劃發展方向等,提供真實、準確、 完整、及時的統計數據。
      ①理論意義。國內外學者從不同的角度與出發點對如何提高政府統計數據質 量管理水平進行了多年的研究,現已具備較完善的理論。大部分研究傾向于統計 管理體制改革與統計數據質量的測度方法。但在實際操作過程中,體制改革耗時 漫長,數據質量測度方法缺乏實際可操作性。本文從基層的角度出發,結合地方 政府統計調查工作實際,找出影響統計數據質量管理的因素,對夯實統計數據質 量管理理論基礎具有一定的意義。
      ②現實意義。本文結合貴州XS縣政府統計部門,通過對統計數據質量管理工 作的掌握情況、實際工作開展情況、統計管理體制改革情況的了解,希望找出地 方政府在統計數據質量管理存在的問題及原因,為統計管理體制的改革發出基層 聲音,為提升政府統計數據質量起到一定的作用。
      1.2國內外相關研究現狀綜述
      1.2.1 國內相關問題研究綜述
      國內對政府統計數據質量管理的研究始于建國后:
      1949年至 1978年是第一階段。計劃經濟體制下,政府統計工作具有計劃經濟 時代的明顯特征,研究的重點是統計報表制度的設計與實施,我國現行的統計管 理體制的基本框架就是在這個階段建立。
      1979年至 1992年是第二階段。十一屆三中全會勝利召開后,我國步入改革開 放的新階段,在這個時期,開始引入各種統計相關的理論、先進做法,對統計數 據質量管理的研究主要圍繞統計調查誤差與政府統計數據控制,在這個階段,政 府統計工作中開始推廣抽樣調查,并在城鄉住戶收支與生活狀況調查中開始使用 樣本輪換的統計方法。
      1993 年至今是第三階段。中共十四大的召開,確立了中國特色社會主義市場 經濟的主體地位,隨著經濟的飛速發展,社會分工更加完善、經濟指標更加復雜, 網絡的普及與發展更是為世界范圍內的信息交流提供了巨大的便捷。隨之而來的 是政府統計工作面臨更多挑戰,以往的統計管理體制漸漸“不適應”市場經濟的 需求,國內統計管理體制改革的呼聲漸高,近年來的主要觀點如下:
      從政府統計管理體制發展變遷來看。陳亮(2017)從我國經濟制度的演變過 程分析了政府統計管理體制的發展歷程,從建國后的“統一領導,分級管理”到 “一垂三統”的垂管混合并存的管理體系再到現階段的“統一領導,分級負 責”,分析了我國統計管理體制形成過程中由時代背景帶來的特殊性及其原因。
      從政府統計數據質量管理現狀來看。項賢國、朱玲(2014)采用案例分析的 方法,提出要按照科學的監控方法與高效的質量監控手段,對統計數據質量進行 控制。孫杰(2015)認為我國統計管理體制最終會形成大統計體系,進行多方協 同的分工與合作,協調做好統計工作。他還認為需要從中央層面對統計局與調查 隊的機構職能進行重新設置,并做好部門統計工作的協調。孫麗冬(2016)認為 我國現階段“統一領導、分級負責”的管理體制已不再適應當前經濟社會的發展 需要,原因在于各級政府統計是由權利來衡量,政府統計部門與職能部門的數據 平行存在,在利益影響下會干擾統計數據質量。
      從影響政府統計數據質量的因素來看。許滌龍、葉少波(2009)從統計部門 與統計方法兩方面的角度探究了政府統計數據質量管理的影響因素:統計部門包 括地方領導及統計工作人員在統計數據生產過程中,通過行政命令或是自身權力 強令、授意或是直接參與篡改數據的行為,統計方法包括了制度設計的不合理、 統計技術水平不達標等,造成最后得到的政府統計數據質量無法令人滿意。王勝 (2010)認為目前政府統計工作的改革過程中,部門復雜化、涉及的利益多元化、 管理體制不健全和人為干擾因素多等因素的存在,使得提高政府統計數據質量的 難度大,主要原因是我國統計法治觀念不強、統計人員綜合素質不能滿足需要和 現行的統計調查制度與實際工作環境有距離。
      從政府統計數據質量管理的提升對策來看。王秀勤(2005)從改革干部考核 制度、加強統計法治工作與改革統計制度等方面提出對策建議;薛進波(2010) 從如何實施科學的工作方法、創新統計指標體系和加強統計隊伍建設等方面提出 建議;許滌龍、葉少波(2011)認為建立政府統計數據質量評估體系、推進統計 改革和基礎建設、發揮統計機構的作用等方面可以提高統計數據質量;申艷宏 (2012)把提升對策歸結為:加大統計法治宣傳、完善統計基礎工作、完善統計 數據質量評估體系和提高統計人員專業素質四個方面。總體來看,對策包含:依 法統計、依法治統、完善制度、建立評估標準和提高相關人員素質等。
      1.2.2 國外相關問題研究綜述
      隨著社會科技與經濟的進入飛速發展階段,政府需要進行的統計活動激增的 同時,對統計數據質量也有了更高的要求。國外對統計數據質量管理的研究從 20 世紀初開始,時間上來說可以分為三個階段:
      第一階段從20世紀初至40年代。Bowley (1915)首次將概率論引入到抽樣 調查,運用概率論進行的科學推算,證明了隨機抽樣理論具有理論科學性與實際 可行性。Neyman (1934)提出“置信區間”的概念,并把分層抽樣法作為理論研 究,豐富了抽樣調查的研究領域。隨著抽樣調查適用范圍的擴大,在本時期的研 究主要圍繞調查樣本設計的可行性與科學性進行。
      第二階段是20世紀50年代至70年代。漢森(M.H.Hansen)和赫維茨 (W.N.Hurwitz)建立了完整的調查誤差模型,讓統計調查過程中對誤差的控制與評 估提供了分析基礎。在本時期國外開始通過建模的方式對統計調查結果進行誤差 分析。
      第三階段是20世紀70年代至今。Dalenius(1983)提出包含著:準確性、效益 性、保密性、相關性、時效性和詳盡程度的“測量向量”來對統計數據質量進行 評估; Gordon Brackstone(1999) 首次提出數據質量管理維度的概念,包含:相關 性、準確性、及時性、可取得性、可解釋性和一致性,豐富了對統計數據質量進
      行評估的績效;(Lee Dongmyeong and Shon Aelee,2000)以及 John Cornish(2000) 等人以本國統計工作的實踐經驗出發,提出了改進政府統計數據質量的建議以及 建立了統計數據質量評價指標體系。(Karl Anton Froeschl and Wilfried Grossman,
      2002)提出的全面統計數據質量管理設計與執行框架,使得統計數據質量中的各個 維度與數據生產過程得以匹配。本時期對統計數據質量的研究發展到了如何建立 統計數據質量管理體系,包括數據質量的有效評估、保證、控制、評價。
      1.3研究內容與研究方法
      1.3.1研究內容
      本文根據對貴州 XS 縣政府統計數據質量管理的研究,思路框架如下圖:
       
      內容有七個部分:
      第一章,緒論。闡述本文的研究背景和選題意義,整理出國內外研究現狀,確 定本文的研究方向和重點,從研究思路上介紹文章的內容,確定研究方法并分析 研究的難點與創新點。
      第二章,概念及理論闡述。明確本文涉及的相關概念,如:政府統計的概念, 統計數據質量的概念及介紹相關理論基礎。
      第三章, XS 縣政府統計數據質量管理現狀。本章主要介紹貴州 XS 縣政府統 計部門構成與政府統計部門對統計數據質量管理的現行制度。
      第四章,XS縣政府統計中數據質量管理存在的問題及原因分析。此部分首先 介紹政府統計調查數據中存在的問題,涉及統計調查的獨立性、不同部門統計口 徑、統計調查對象、基層統計資料、輔助調查員等方面,并對問題進行分析,找 出原因。
      第五章,發達國家政府統計管理的先進做法及經驗。本章從統計調查體制、 方法、法治程度、公信力上簡述了美國、英國與日本在政府統計調查的做法,并 總結出他們在統計調查數據質量管理的經驗。
      第六章,完善XS縣政府統計數據質量管理的對策。結合前五章內容進行整理 歸納,確定結論,提出提升政府統計調查數據質量管理的對策。
      第七章,結論。分析本文的結論以及不足,提出今后的研究展望。
      1.3.2研究方法
      本文主要通過文獻研究法、訪談調查法開展研究,從基層的角度收集影響政 府部門數據質量的原因,并對原因進行分類,分析出哪些類別的因素在政府統計 數據質量管理的過程中產生負面影響,根據原因提出相應的對策。通過理論與實 際結合,實地走訪和文獻研究相結合,研究國內外政府對于統計數據質量管理方 面的做法,結合實際工作中在統計數據質量上遇到的一些問題,找出共性,解決 問題。
      第一,文獻研究法。通過中國知網與學校圖書館資源,閱讀國內外學者在提 高政府統計數據質量管理方面所做的研究,了解較新的公共管理學理論與先進地 區的政府統計部門在數據質量管理上的具體做法,以及他們如何將理論與實際結 合后對政府統計部門進行的改革。
      第二,訪談調查法。選取接受統計調查中的不同對象,涉及到統計調查的各 部門機關事業單位的統計人員與政府部門負責統計工作的單位負責人進行訪談調 查。希望通過訪談了解到其他人員結合自身經驗提出的對于如何提高統計數據的 看法,彌補自身的局限性。
      1.4 研究重點與難點
      1.4.1研究重點
      本次研究的重點是找出如何提高基層政府統計數據質量的方法。作為基層統 計人員,由于常年從事統計工作,對于影響統計數據質量的問題比較熟悉,難的 是找出相應的對策。
      1.4.2研究難點
      ①研究內容的復雜性:政府統計工作涉及到的對象非常復雜,對統計數據造 成影響的因素較多,每一個對象都對最后的統計數據都有較大的影響,而要找出 影響統計數據質量的原因,就要對涉及到的對象進行充分的研究與調查,工作量 較大。
      ②研究方法的有效性:本次研究主要是定性與定量分析相結合,訪談問卷的 設計既要有科學性又要有針對性,才能提高研究成果的真實性。
      ③調研對象的特殊性:調查對象既有政府統計人員,又有企業負責人,既有 基層干部,又有普通民眾。針對不同群體,想要得到真實的情況,需要非常注重 信息保密。
      1.5 研究創新點
      本文的創新之處在于筆者處于基層調查隊,能夠以自身工作經驗作為出發點, 以親歷者的身份去發現在實際工作中地方政府在統計數據質量管理上存在的問 題,以及自身對于問題產生原因的一些思考。在閱讀文獻的過程中,筆者發現現 階段對統計數據質量管理的研究多從統計局的角度出發,很難找到以調查隊系統 為出發點的研究。通過對公共管理理論的學習,結合筆者能夠得到的數據,深入 分析造成地方政府統計數據質量出現問題的原因。最后,從提高統計宣傳能力、 強化統計法治建設、協調好統計管理的集中與分級三個方面,提出完善地方政府 統計數據質量管理的對策。
      2相關概念及理論基礎
      本章主要是對涉及到的概念進行界定,對文章中需要借鑒和引用的公共管理 學理論進行簡要的介紹。本文的研究主體是 XS 縣政府統計機構,研究對象是政府 統計數據質量管理。
      2.1研究涉及的相關概念
      2.1.1政府統計
      政府統計,是指國家機關(主要是行政機關)依法運用各種統計方法和手段 對國民經濟和社會發展情況進行統計調查、統計分析,提供統計資料和咨詢意見, 實行統計監督等活動的總稱。
      在我國,統計機構分為三類,即:政府綜合統計機構、部門統計機構、企事 業單位統計機構。本文的研究對象主要是政府綜合統計機構與部門統計機構。XS 縣的政府綜合統計機構是XS縣統計局和國家統計局XS調查隊,部門統計機構主 要包括XS縣農業農村局、財政局、稅務局、國土資源局、經貿局、林業局、教育 局、市場監督管理局等。
      2.1.2 政府統計數據質量
      狹義的統計數據質量內涵較為單一,僅指統計數據的“準確性”或“精確 性”。廣義的政府統計數據質量涵蓋適用性、可取得性、可解釋性等一系列屬性, 從更多的角度對統計數據質量進行評判。 2013年9月國家統計局發布了《國家統 計質量保證框架》,從準確性、及時性、可比性、一致性、適用性、可獲得性與 經濟性七個方面對統計數據進行綜合評價。具體來說,可以劃分為三個大方面:
      ①核心質量,包括真實性、準確性、及時性。《中華人民共和國統計法》規 定:“保障統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性”,從法律上明確其核 心地位。這三項屬性占了四項基礎屬性之三,是統計數據質量最主要的內容,缺 少一個,就不是合法的統計數據。
      ②形式質量,包括可比性、完整性、適用性。可比性數據分析提供科學基礎, 實現了統計口徑、范圍、計量單位的一致;完整性反映各項指標的全面程度與相 關性及匹配程度,作為衡量統計數據的重要標準;統計數據的使用價值體現在其 適用性,即政府統計數據滿足使用者需求的程度。
      ③延伸質量,包括可取性、可讀性、經濟性。可取性指使用者從統計機構取 得統計數據的便捷程度;可讀性是使用者讀懂統計數據的難易程度;經濟性是使 用者為獲得統計數據付出的經濟成本與其帶來的經濟收益之間的比較。
      2.1.3 政府統計數據質量管理
      政府統計部門為滿足使用者的需求而對其生產的統計數據進行的各種計劃、 組織、調查、控制、評估等一系列管理的活動稱之為政府統計數據質量管理。這 一系列的管理活動的目的是把統計數據質量控制在一定的范圍內,形成一個有機 的系統。
      政府統計數據質量管理是政府管理的重要組成部分,統計機構和統計數據資 料分別是政府統計數據質量管理的主體與客體。管理的過程有以下幾個方面:方 案設計、組織結構設定、人員與資金的配備、開展過程中的指導與監督、數據搜 集、數據匯總、統計分析、統計發布、事后監督與抽查等。政府統計數據質量管 理貫穿于統計工作的全過程,是一個系統性的工作,專業性較強,需要完備的法 律法規支持,統計數據的生產過程中有任一環節出問題,都會影響最后的統計數 據質量。
      2.2 理論基礎
      2.2.1 全面質量管理理論
      全面質量管理,是美國人費根堡姆在 20世紀 60年代發表的《全面質量控制》 一書中首次提出,是指在全社會各個有關方面的推動下,所有相關的部門、組織、 人員都以質量為核心,運用各學科知識,結合技術手段,建立的一套科學、系統、 高效的質量控制系統。其特點主要是:全員參與、全程參與、全面的質量管理。 全面質量管理的最重要的是圍繞科學高效建立質量體系,為實施質量管理所需的 組織結構程序提供資源等。
      隨著我國服務型政府的不斷建設,全面質量管理理論對政府提升服務能力具 有一定的指導作用。政府統計數據本質是一種公共產品,政府統計數據質量管理, 就是對影響統計數據質量的因素進行全面管理,把重點放在控制上,將影響統計 數據質量的負面因素隔離在外,提高政府統計數據質量,最終得到不受影響的統 計數據。
      2.2.2 新公共管理理論
      新公共管理理論最初起源于 20 世紀 80 年代,誕生的背景是英國的公共部門 改革,后逐漸在西方國家中流行開來。由于這次的改革區不同于傳統的公共管理 模式,所以稱為新公共管理理論。
      新公共管理理論倡導政府市場化,把政府看作企業主體,主張通過吸取企業 管理的優勢,引入競爭模式,以市場為導向,以公眾為核心,構建新的政府、公 眾、市場之間的關系,追求“客戶”滿意。
      國內有學者將新公共管理理論的主要政策主張歸為:第一,改造公共部門, 政府在公共管理中把管理和具體操作分開,縮小政府規模;第二,引入企業管理 模式,在公共部門采用私企中成功的管理方法;第三,建立顧客驅動,一切權力 的行使以滿足“顧客”(即公眾)需求為導向;第四,引入競爭機制,通過政府 購買服務的方式,讓私營企業參與到公共服務中來,達到政府高效運轉,節約行 政支出的目的;第五,職能優化,通過合理配置職能,精簡行政機構,提高政府 工作人員的綜合能力;第六,推行效率優先,借鑒企業管理經驗,通過成本控制, 使政府處于高效運轉狀態。
      3XS 縣政府統計數據質量管理現狀
      貴州省 XS 縣,位于貴州省北部,處于貴州、四川、重慶結合部。截止 2020 年, XS 縣人口達 78.04 萬,城鎮常住居民、農村常住居民人均可支配收入分別為 36098元、 12846 元。全縣地區生產總值208.85億元,其中:第一產業、第二產業、 第三產業分別為39.24億元、89.89億元、79.71億元。本章將介紹XS縣的政府 統計部門及其組成情況,以及現階段政府統計中對于數據質量管理現有的制度。
      3.1XS 縣的統計部門
      XS縣統計部門包括縣級政府統計部門,基層統計部門和基層人員。
      3.1.1XS 縣縣級政府統計部門
      XS縣的縣級統計部門有XS縣統計局和國家統計局XS調查隊,行政級別均 為正科級,兩個單位都承擔《中華人民共和國統計法》(以下簡稱《統計法》) 規定的統計任務,具有組織、管理、協調以及開展全縣的統計工作的職能。區別 在于統計局主要負責全面調查,調查隊主要負責重點項目的抽樣調查。
      ①XS縣統計局
      XS縣統計局是《統計法》規定的政府組成部門,縣人民政府對統計局的行政 管理、人事管理和經費保障進行負責。按照《統計法》規定,縣統計局接受縣人 民政府和市級統計局的雙重領導。 XS 縣統計局現設置一個辦公室,三個業務股室, 一個下屬事業單位(社會經濟調查隊)。縣統計局現有機關行政編制 9 名,設局 長1 名,副局長2名,正股級干部4名,目前空編2名,另有部分事業編制。
      ②國家統計局 XS 調查隊
      XS 調查隊,屬于省級駐縣單位,受國家統計局貴州調查總隊的直接領導,包 括人事、經費、行政、業務等所有方面。設置一個辦公室,兩個業務股室。縣調 查隊在編人數為9人,其中包括參照公務員法管理事業單位編制數7人,省貧困 監測辦公室派駐事業編制2人,目前空編2人。
      3.1.2XS 縣基層統計部門和基層人員
      基層統計機構是指鄉鎮一級,在 XS 縣各街道辦事處、鄉鎮所設立的統計調查 辦公室。基層人員是縣統計局管理的鄉鎮統計員,以及調查隊通過抽樣調查的方 法抽取的調查樣本點所在的行政村中聘請的輔助調查員。
      ①鄉鎮統計機構
      目前XS縣包含4個街道辦事處,20個鎮,2個鄉。按照《統計法》規定,鄉 鎮一級政府必須設有統計工作崗位,由縣統計局下派專職或在當地聘請兼職的鄉 鎮統計員,并有專門的副鎮長(主任)分管統計,具體對轄區內組織、管理以及 協調統計工作負責。
      鄉鎮統計機構的主要任務是:收集數據、錄入數據、初審數據等。獲取統計 資料的方式是:一是鄉鎮統計員直接進行調查,收集數據上報縣統計局;二是將 統計任務下派到村委會,由村委會工作人員填報;三是從當地其他部門獲取,如: 鄉鎮農業服務中心,鄉鎮林業站,鄉鎮扶貧部門等。
      ②輔助調查員 輔助調查員是調查隊系統通過簽訂聘用合同的方式在抽中的樣本點,即村委 會、社區等基層單位聘用的人員。輔助調查員的主要工作是:協助調查隊完成抽 樣調查工作,從事數據采集、整理、初審等工作。輔助調查員通常為兼職,由調 查隊直接管理。
      3.1.3XS縣的部門統計
      XS 縣的部門統計是指除統計局與調查隊以外的其他政府部門進行的統計活 動。如:農業農村局對農業畜牧業進行的統計;經濟貿易局對企業經營生產的統 計;市場監管局對個體工商戶的統計等。部門統計是各部門職能運行的重要組成 部分,是為地方政府作出政策決斷的重要依據,部門統計具有以下特點:
      ①職能部門自行開展 部門統計由職能部門自行開展,有條件的部門會根據自身的需要制定出相應 的統計調查制度、管理制度和人事組織制度。部門統計是職能部門實現其自身職 能的方式之一,主要用于滿足自身對數據的需求。
      ②部門統計開展較方便 部門統計的統計調查范圍較小,一般在本部門的職能范圍內。實施統計調查 的工作人員以及調查對象主要是本單位職工或管理服務對象,職能部門對其有領 導權,在統計調查時不受外界因素影響,可以充分調動整個單位的人力物力等資 源,獲取的統計調查數據具有較高的真實性、及時性、準確性。
      ③部門統計內部性較強 部門統計由于是各職能部門自行開展,其統計資料的使用范圍僅限于本部門, 獲取統計資料的目的也是圍繞本部門職能,因此其制度設計和組織方案都具有較 強的內部性,不同部門往往采用不同的統計口徑。
      ④部門統計是政府管理的重要方式 部門統計由于具有極強的及時性和內部性,更容易獲取突發信息、專項數據、 數據溯源等多種特點,使得部門統計在政府統計中具有極其重要的作用,是政府 發揮管理職能,作出正確決策的重要環節。
      3.2 XS 縣政府統計數據質量管理現狀
      XS縣政府統計在統計體制深化改革背景的推動下,通過國家制度規定、法律 法規的不斷完善,在自查不足、學習先進并總結過去的經驗教訓的基礎上,在提 高數據質量上不斷努力,探索出一些適宜本地區的做法,取得了一定的效果。 3.2.1 制度建設方面
      XS 縣統計局和調查隊相互配合,在制度建設和平時的業務工作中,均嚴格遵 循統計法律法規,在保持彼此獨立性的基礎上,按照上級統計部門及當地政府相 關要求,規范日常工作形式與內容,進一步使統計工作制度化。提高統計數據質 量,減少統計誤差的措施如下:
      ①執行工作任務的法律準則是《統計法》及相關統計法律法規。《統計法》 作為統計工作的基本法律,對統計從業人員及統計調查對象的合法權益進行保障。 這些法律法規從統計調查的開展與實施、調查項目的審批與管理、統計資料的公 布及統計機構、統計人員的工作職能與職責進行規范,是縣級統計部門依法管理、 依法治統的根本要求,同時,使統計工作有法可依。
      ②遵守上級統計調查制度。《統計法》規定:“國家統計調查項目由國家統 計局制定,或者由國家統計局和國務院有關部門共同制定,報國務院備案;重大 的國家統計調查項目報國務院審批。”國家統計局對每一項的政府統計調查,都 制定了相應的制度與方案。XS縣的統計調查工作嚴格按照上級所制定的統計調查 制度執行,確保調查方法具有科學依據,統計資料的獲取具有理論基礎,統計數 據質量具有保證。
      ③嚴格遵守上級管理部門的各項制度。縣統計局遵循XS縣人民政府的工作制 度,財務制度,人事制度及其他工作制度。 XS 調查隊遵循國家統計局貴州調查總 隊的相關制度。兩個縣級統計機構都具有較完備的組織架構,依托各類科學制定 的制度以及上級管理部門的制度要求,規范本部門的組織協作,完成上級及本機 管理部門的分配的臨時性或常規工作任務。
      ④建立內部制度。縣統計局和XS調查隊都制定了本級本部門的人事、財務、 辦公等規章制度,確保各項工作按照制度進行管理與職能正常發揮。設定了各股 室職責。明確了各個崗位應承擔的工作職責,明確工作分工與責任主體,工作責 任具體到崗位、個人。
      ⑤建立了統計調查標準化流程,業務管理臺賬制度。根據國家統計局制定的 制度,結合本地實際工作情況,對每項調查分別制定標準化調查流程。對開展各 項業務工作所產生的原始記錄、工作簡報等進行整理匯總,并留存紙質資料以備 上級檢查。
      ⑥針對重點統計調查項目,建立了針對統計調查對象的業務回訪制度。由工 作人員交叉配對,采用抽樣調查的方式進行回訪。回訪的流程如下:確定回訪目 的、抽樣方法,然后制定工作流程,確定調查對象、時間,進行回訪、核查,最 后依據回訪結果整改落實。回訪主要通過實地入戶調查、電話、新媒體網絡問卷 方式。
      3.2.2基層建設方面
      提升基層統計數據質量是進行數據質量管理的根源。為提高管理水平,XS縣 統計機構采取了多項措施,從根源上提升基層統計數據質量,主要措施如下:
      ①制定規章制度,明確基層統計機構職能職責。分別建立鄉鎮統計機構職能 職責,鄉鎮統計機構負責人及統計員工作職責,以及關于統計業務上的管理制度, 內部管理制度,輔助調查員工作職責等。通過相應的考核制度,以績效考核獎勵 的形式對基層統計機構與人員進行獎懲。
      ②定期開展常規培訓與臨時培訓。針對基層統計員與輔助調查員的平時定期 開展培訓,形成培訓常態化;遇臨時任務時開展臨時培訓,培訓完成后需通過測 試方能開展臨時性的統計工作。
      ③不定期對數據質量管理情況進行抽查,檢查資料是否齊全,檔案是否完善, 重中之重是檢查是否按照統計調查制度開展工作。
      ④確保具備一定的職業素養。統計局和調查隊都采用“老帶新”的方式,確 保新人由具有多年從業經驗的人員帶領,直至新人能獨當一面。帶領的過程主要 是培養統計從業人員的基本素養,即盡早發現數據中奇異值以及邏輯性問題的能 力,使其能在數據匯總之前就發現原始數據中存在的一些錯誤,達到減輕工作量 與提高工作效率的目的。比如:在城鄉住戶收支與生活狀況調查中,平時對大筆 的收入與支出、異常的記賬筆數,與日常行為不符的記賬條目會及時核實,避免 人為錯誤的產生與原始數據的缺失。
      3.2.3普法宣傳方面
      XS 縣統計機構對分管統計工作的領導干部、統計從業人員、統計調查對象、 普通民眾,均采用了多種方式開展的統計法治宣傳活動,主要包括:
      ①以“新時代”大講堂的方式,不定期的針對相關部門分別開辦針對主要領 導、分管領導與具體業務人員的學習班,在政府各個職能部門中推廣統計法,普 及統計法律法規知識,以學促考,通過長期的努力,將“統計工作一票否決制” 的觀念深入到縣級領導干部的政績觀中。
      ②定期開統計法律法規宣傳活動。在每年的12月4日憲法日,12月8日統計 法頒布紀念日時,縣統計局與調查隊會按照縣委統一安排,在縣法治廣場舉辦統 計法律法規的宣傳活動,通過發放傳單,發放統計法律法規的相關資料,向社會 公眾普及,吸引公眾參與,提高其對統計的理解與認識。
      ③以新媒體為載體,擴大統計推廣力度。近年來,縣統計局與XS調查隊紛紛 建立了自己的微信公眾號,在微信中大力推廣,定期發布工作動態,工作簡報, 統計法律法規,統計違紀違法案例。調查隊在2019年更是制作了兩部視頻動畫, 用以介紹統計日常工作與統計專項調查。
      4XS 縣政府統計中數據質量管理存在的問題及原因分析
      XS縣政府統計工作進行了相應的探索與改進,為提升數據質量做了很多努力, 在全省的統計工作中也取得了比較靠前的排名,但由于一些原因,在數據質量管 理方面還存在問題,需要繼續改進與完善。
      4.1統計調查數據質量管理存在的問題
      4.1.1統計調查的獨立性存在缺陷
      縣人民政府年初會為地方制定發展計劃,量化發展目標,年底則根據各部門 的數據對各項指標完成情況進行考核。一些與考核相關的統計數據就很容易受到 地方政府的干擾,如GDP增幅、工業增加值、糧食產量、城鄉居民收入等。
      XS縣統計局屬于縣人民政府的組成部門之一,各鄉鎮設立的統計調查辦公室 為鄉鎮人民政府的下設機構。縣統計局與鄉鎮統計調查辦公室的人事關系均由縣 人事部門進行管理,工作經費納入地方政府財政預算,由縣財政局統一發放。國 家統計局 XS 調查隊屬于省派駐單位,是在增強統計工作獨立性的背景下成立,其 獨立性相對較強,但其編制數量少,只能滿足對部分重要專業的抽樣調查,無法 有效發揮獨立性較強的優勢。
      在這樣的背景下,縣級統計部門的獨立性就存在一定的先天缺陷:一是縣統 計局必須緊密依靠地方政府才能獲得人財物的支持,才能與其他行政部門進行有 效溝通。地方政府在轄區內擁有絕對的領導權,只有得到地方政府的支持,才能 調動各部門的統計資源,以及各鄉鎮的支持。尤其是在人口、經濟與農業三大普 查中,需要的社會資源較多,必須在地方政府的領導與支持才能完成;二是包括 國家統計局 XS 調查隊在內的縣級調查隊,國家劃撥的經費很少,必須依賴地方政 府專項經費的支持才能保障工作的正常開展,年終績效考核獎也是地方政府發 放,而年終考核發放的標準與地方政府對各部門的年終考核緊密相關。近年來, 在“過緊日子”的要求下,國家劃撥的經費逐漸減少,調查隊對地方經費的依賴 程度也是越來越深。
      4.1.2不同部門統計口徑不一致
      在 XS 縣政府統計工作中,部門統計占有相當大的比重,是地方黨委政府獲取 信息的重要途徑,部門統計特有的及時性與內部性是很多政府職能運行的根本保 障。但是,部門統計機構與綜合統計機構之間的數據會產生矛盾。
      具體而言,一是部門統計根據自身需要而開展,其調查方法與常規的統計方 法存在差異,必然會出現統計口徑不一致的問題。就抽樣調查而言,只要調查樣 本不同,即使統計方法和對統計誤差的控制范圍相同,也會導致最終結果天差地 別。二是能開展部門統計的職能部門通常情況下與綜合統計部門是平級機構,且 分管業務的副縣長在工作上的交流程度不一,這就導致統計部門在統計上無法給 予職能部門業務指導,更沒有領導權。
      ①適用范圍不同
      部門統計具有很強的內部性,以滿足本部門工作為目的,通常由職能部門采 用自由靈活的方式開展,統計范圍限定于部門的職能框架下,不需要制定具有普 遍適用性的統計調查制度。
      ②使用范圍不同
      職能部門進行部門統計的目的是滿足本部門的職能運行,其統計實施的對象 和統計數據的使用的主體都是其內部人員,未考慮到更廣的使用范圍,其統計資 料只能反映特定的方面。
      ③調查制度不同
      部門統計使用的統計調查制度往往設計得較為簡單,一般只需考慮本部門的 情況,以方便開展工作為目的,統計調查制度的設計缺少專業統計知識,不同部 門之間的統計調查制度不規范不統一不專業。
      總之,只要開展相同調查的不同部門收集數據的環節有一丁點不同,最后的 數據就會不同,造成數據難以統一使用,產生“數出多門,自相矛盾”的局面。 既影響統計調查的數據質量,又降低政府統計數據的權威性,損害政府公信力。
      4.1.3部分統計調查對象不支持工作
      XS 縣開展統計調查的實際工作中,經常會遇到部分統計調查對象不支持工作 的情況。主要有以下幾個主要原因:一是部分統計調查對象對政府工作人員不信 任,擔心有信息泄漏的風險;二是部分統計調查對象認為統計數據和稅收、個人 隱私等掛鉤,認為配合調查會損害自身利益;三是對統計法律法規認識不到位, 不知道統計調查對象的權利和義務,導致其不愿意提供,或是提供虛假、不完整 的統計資料。
      統計調查工作的真實性與準確性基礎在于統計調查對象的積極配合,在抽樣 調查中表現更甚,尤其是規模比較大,權重比較高的統計調查對象。如果出現不 配合的現象,就會造成統計數據的缺失;如果出現提供虛假統計數據的情況,就 會對最后的匯總數據產生極大的影響。這兩種情況都會對統計數據的真實性與完 整性產生影響,違背《統計法》中對于統計數據的要求,降低統計數據質量。
      XS 縣政府統計機構開展的工作中,統計調查對象主要包括以下幾種類型:行 政部門、企業、民間組織與個人。通過對縣統計局與調查隊工作人員訪談得知: 一是行政部門配合程度最高,無論是統計報表的上報還是其他數據的采集,政府 部門都是積極配合,對于部分需要保密的數據,通過單位發函也能順利取得;二 是企業和民間組織的配合程度稍差。在規模以下工業調查涉及的企業中,有 55個 樣本,其22 個企業配合程度低,報表時往往需要多次催報、通過領導施壓、個人 感情、行政命令等措施才能取得數據;三是個人的配合程度參差不齊。在城鄉住 戶收支與生活狀況調查中, 2020 年對 150 戶記賬戶進行了樣本輪換,在最初選定 的 150 戶中,包括 100 戶農村記賬戶與 50 戶城鎮記賬戶,有 23 戶不愿意配合, 拒絕進行記賬,占比 15.33%。
      4.1.4基層統計資料中人為誤差較大 統計數據的源頭在基層,由于基層的復雜情況,人為誤差主要體現在以下幾
      個方面:
      ①統計數據上報不及時 所有的統計調查項目,都規定了數據上報的時間期限,統計從業人員需要按
      照規定在期限前完成,否則就是違背統計調查制度。但在實際工作中,經常出現 上級單位多次催報才能完成,尤其是縣級統計機構對鄉鎮一級的催促。
      ②未按相關調查制度執行 例如,在城鄉住戶收支與生活狀況調查中,就有以下幾種未按調查制度執行
      的情況: 1)制度要求每月對記賬戶進行一次實地入戶培訓指導,但由于部分鄉鎮 記賬戶路途較遠,往返一次的車程超過四小時,出于各種原因,存在少部分業務 人員用電話調查取代實際入戶調查;2)采用電子記賬之前,記賬戶進行記賬的原 始紙質賬本,調查制度明確規定若有涂改痕跡,需要記賬戶本人簽字確認。但實 際工作中,為了避免麻煩,降低工作量,出現過冒充記賬戶簽字的情況。
      ③不重視數據初審 統計數據涉及的指標多,數據審核涉及的公式多,且內部數字之間邏輯性強,
      相互之間聯系密切。在鄉鎮一級,上報的數據往往經過程序初審就會出現較多的 審核錯誤,這些初審不合格的數據被縣級統計機構打回時,由于上報時間不及時, 基層人員在沒有充足的時間進行核實的時候,就會自行修改數據。
      ④未實地調查 工作中,存在部分統計員或輔助調查員在辦公室編造數據進行上報的情況,
      他們或是認為統計工作不重要,隨便填幾個數字糊弄上級;或是由于工作繁忙, 來不及實地開展調查,僅憑自己的工作經驗進行填報等。
      4.1.5 輔助調查員管理上的不足
      XS調查隊的人員編制為9人,但其在全縣范圍內開展的統計調查任務涉及的 樣本量較大,目前開展的調查專業中的所有樣本點在全縣的 22 個鄉鎮, 4 個街道 辦事處中涉及了 20 個。受限于時間、精力等客觀因素,按照統計調查方案,在鄉 鎮一級,調查隊可以通過聘請輔助調查員,負責原始統計資料的收集及部分的統 計調查業務。
      輔助調查員分布的范圍廣,從事的統計業務也不盡相同,承擔的工作量大小 不一樣,上報數據的時間不一樣,工作內容與方式也不一樣,個人的素質更是差 異較大。這一切就給人員管理造成很多困難,管理上不足的地方,具體如下:
      ①部分輔助調查員存在工作能力較弱、工作態度敷衍的情況
      由于受教育程度及自身因素,部分輔助調查員的工作能力有限,導致上報數 據不完整,上報時間不及時,上報程序不合法,存在較多的主觀錯誤。另外一部 分則是工作態度不端正、對于統計工作重視程度不夠,在實際調查中沒有嚴格按 照相應制度開展調查,如:在收集原始數據時,應實際入戶調查的就在辦公室完 成,應對上報數據進行初審而未經審核就上報。另外,輔助調查員完成工作獲得 的收益不足以激勵其認真工作,加之責任的缺乏等因素均會導致調查項目開展不 順利,結果較差的問題。
      ②輔助調查員管理有差距
      輔助調查員由其所在調查專業的人員進行選聘,各項調查專業的不同 、業務 股室的不同使得對輔助調查員的管理方式無法統一。部分調查專業受上級重視程 度較高,在業務工作的年終考核中占比較大,上級給予的經費較充足。部分調查 專業受上級重視程度較低,上級到基層檢查工作的次數少甚至是不檢查,在年終 考核中占比較小。這就導致了經費充足且受重視程度高的調查專業中選聘的輔助 調查員,其工作任務較重,薪資待遇較高,管理較規范。在日常的工作中,XS調 查隊業務一股對城鄉住戶收支與生活狀況調查專業的輔助調查員管理上就有很多 制度且得到很好的執行。業務二股對農產量遙感面積與產量調查的輔助調查員就 缺乏有效的管理。
      ③對輔助調查員的制約程度差 不同輔助調查員的業務能力參差不齊,工作業績有好有壞。在調查隊檢查報
      表發現問題時,若按照制度執行,扣錢或是通報批評之類的懲罰,又擔心輔助調 查員辭職后影響后續工作開展。輔助調查員在工作一段時間后,往往會出現主觀 上造成的錯誤卻沒有作出相應的懲罰,存在講人情、監管弱的現象。
      4.2 原因分析
      統計數據質量管理上出現的問題,是多方面因素的共同作用,主要根源在于 統計體制,但也有其他方面的原因。對此,筆者進行了深刻剖析,經過不斷總結, 將原因歸納為以下幾點,希望能在一定程度上提高統計調查數據質量。
      4.2.1 統計管理體制上的不足
      我國的政府統計管理體制建立于 20 世紀 50年代,處于計劃經濟時代的背景 下,目的是為了滿足即將施行的第一個五年計劃。現行的《統計法》在1983年制 定, 1996 年第一次修正, 2009 年經十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會 議修訂通過, 2010 年 1 月 1 日起施行。《統計法》第三條規定:“國家建立集中 統一的統計系統,實行統一領導,分級負責。”但近些年來,隨著中國特色社會 主義市場經濟的不斷發展,社會主要矛盾的變化,統計管理體制上逐漸暴露出很 多問題,無法滿足新發展階段下統計工作的需求,結合XS縣的實際情況來看:
      ①縣統計局受地方政府的絕對領導
      縣統計局是縣人民政府的組成部門之一,其人財物均由縣人民政府決定,接 受縣人民政府的領導。市級統計局僅在業務上進行指導,對人事調整無權過問。 《統計法》雖明文規定統計部門受本級政府和上級統計部門的雙重領導,實際情 況還是形成了本級人民政府的絕對領導,這就使得統計局對于抵制地方政府干擾 存在先天性的不足。
      ②調查隊嚴重依賴縣人民政府
      一是省總隊對XS調查隊的經費劃撥僅能滿足行政運行,如:人員工資、日常 調查經費、辦公經費等。每年城鄉住戶收支與生活狀況調查、糧食大縣調查的經 費都需要向地方財政申請,才能滿足調查需要。如:國家對住戶收支調查中的城 鎮點記賬戶的補助為80 元/戶/月,但實際發放的為 150元/戶/月,電子記賬戶還有 50元/月的流量補助。多發的這部分就來源于地方經費。二是XS調查隊辦公地點 位于政府行政中心,不需要繳納房租、水電、物管等費用,大樓更是有機關事務 中心對后勤、安保進行統一管理。
      ②考核制度不科學
      市人民政府對XS縣的工作考核有一部分主要圍繞經濟指標,如GDP增速、
      工業增加值、城鄉居民可支配收入情況等。縣人民政府接到考核指標后又會將其 分解到各鄉鎮(街道)、各部門,其中很大一部分指標由縣統計局提供。為順利 完成目標,交出讓上級滿意的成績單,縣人民政府就會給統計局施壓,人為拔高 統計數據。
      4.2.2政府統計各部門之間缺少溝通協調
      XS縣統計局負責全面統計,國家統計局XS調查隊負責重要項目的抽樣統計。 由于統計局和調查隊都處于國家統計局的領導下,同屬調查系統,業務往來較多, 加上都在縣政府行政中心辦公,兩個單位緊挨著,而且現在調查隊的領導是統計 局干部出身,局隊關系比較融洽,兩個部門協同管理程度較高,統計口徑一致。 但是統計局、調查隊與發改、財政、稅務、農業農村、扶貧辦之間業務交流較少, 統計口徑不一致,引發了一系列的問題。
      ①缺少統一領導
      從XS縣的情況來看,分管統計的副縣長與分管財稅、經貿、農業農村工作的 領導不是同一人,上報的數據最后把關人不同,導致數據之間會發生趨勢不一, 自相矛盾的情況。
      ②缺少部門協同機制 統計部門與職能部門處于平級關系,相互之間沒有領導權,數據的上報不需
      要經過對方,存在一定的合作也僅限于基本的交流,無權對對方的數據提出質疑, 加上部門之間存在一定的利益因素,在提供數據時存在不完整的現象。
      ③部門統計專業性欠缺 部門統計的問題是統計方面專業性不強,缺乏專業知識的指導,對統計工作
      的規范流程不夠明確。如:XS縣殘聯受限于人手不足,在2017年曾委托XS調查 隊進行全縣殘疾人現狀調查,經向貴州調查總隊請示批準后,調查隊從調查制度 開始,重新為縣殘聯打造了一套標準的調查流程與數據審核制度,幫助其順利完 成調查。
      ④部門之間重復調查 部門之間溝通較少,統計調查內向性較強等因素,使得重復調查,數出多門
      的情況經常出現。如:在 2020年以前,針對農作物播種面積與產量調查就有縣統 計局,調查隊,縣農業農村局三家單位開展,三家單位花費大量人力物力后得到 的調查數據各不相同。既造成了資源的浪費,數據的不統一又反過來降低政府公 信力。
      4.2.3 公眾對統計工作認識不足 由于宣傳力度較弱,處罰措施不夠強硬,統計工作在公眾中的知名度較小。
      公眾對政府統計部門只知道統計局而不知道調查隊,經常出現調查隊的工作人員 在開展工作時,要反復介紹自己的工作部門、職責、與統計局的區別等。統計調 查對象對統計工作也存在較大誤解。即使是長期向統計部門提供數據的調查對象, 也有很大一部分對統計工作了解不深。在為調查隊的城鄉住戶收支與生活狀況調 查提供賬本的國家記賬戶中,從中隨機抽取記賬情況比較好的 50戶調查對象,進 行電話訪問,摸底公眾對統計法、統計對象的權利義務、數據用途,違反統計調 查應負責任知曉情況,匯總后結果如表 4.1 所示:
      表 4.1 調查結果表
      Table 4.1 Survey results table
      知曉統計法 知道統計調查對
      象的權利義務 知道數據的用途 知道違反統計調查
      應負責任
      人數 12 8 24 14
      占比 24% 16% 48% 28%
       
      經調查分析,原因如下:
      ①宣傳力度較差,部分統計調查對象對統計工作存在不了解、不認識、不清 楚的情況。部分統計調查對象對數據的準確性沒有要求,對數據的填報存在馬虎、 敷衍的現象,對抽樣調查的科學性、代表性沒有正確認識,對統計工作對國計民 生的重要意義缺乏認識。在針對城鄉住戶收支與生活狀況調查記賬戶的問卷調查 中,存在“少記一點,不能讓別人知道自己的真實收入”、 “多記收入就會多納 稅”、“平時那么多支出,全部記太麻煩,隨便記一下就行。”“這是幫他們記 賬,是他們求著我記的”。在2017年底城鄉住戶收支與生活狀況調查的大樣本輪 換中,在進行開戶工作的時候更會被問“你們統計這個是干什么用的”“你們調 查隊是什么單位啊”,更有部分統計調查對象認為統計工作和自己無關,對自身 沒有利益甚至影響自身利益,不配合統計調查。
      ②政府統計數據造假時有發生,政府公信力下降。隨著經濟社會的不斷發展, 公眾對統計數據的認識不斷提高,自媒體等新興互聯網傳播渠道的不斷拓展,不 斷出現公眾對統計數據真實性的質疑,“工資被平均”、“住房面積被平均”等 詞語不斷登上熱搜。在此背景下,由于我國政府職能運行過程透明度不夠高,相 應的制度建設不完善,相關的法律法規體系不健全,加上少數領導干部自身存在 的問題,導致政府公信力下降。這樣導致統計工作的開展受到影響:一是對政府 工作的不信任導致對統計數據的不信任,無論國家統計局發布的數據是多少,都 認為統計數據不真實,沒有參考意義;二是產生不配合統計調查,拒絕提供統計 資料的行為。
      ③統計法律法規宣傳力度不足,部分統計調查對象缺乏相應的法律意識。一 是對自身應盡的義務不夠了解,因未履行統計調查對象的義務而違反相關法律法 規時不自知,對違反法律法規后會受到什么樣的處罰也不知道;二是在統計調查 工作中自己享有的權利不清楚,對于《統計法》如何保障自身的權利規定不熟悉, 對自己在統計活動中提供涉及個人隱私的信息有擔心泄露的顧慮;三是對統計從 業人員在統計工作中承擔的角色、權利與義務,統計從業者是否違背相關法律法 規、是否侵犯到自身權益、是否按照統計調查方案開展工作都不了解,無法發揮 統計調查對象被《統計法》賦予的監督作用。
      ④統計法律法規缺乏強制措施,缺乏震懾力。目前的對于違反《統計法》的 行為處罰力度較小,通常采取的手段主要是勸導、經濟處罰、限期整改等軟措施, 缺乏強制執行手段。對于部分詆毀統計工作,拒不履行義務的統計調查對象,缺 乏強硬手段保障統計工作的正常開展。近些年相繼出臺的《關于深化統計管理體 制改革提高統計數據真實性的意見》、《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》、
      《防范和懲治統計造假弄虛作假督察工作規定》(以下簡稱《意見》《辦法》《規 定》)等政策性文件對于各種違反統計法規定的行為有了明確的界定以及相應的 處理辦法,但這三個文件的條款更多的是針對地方黨政領導和統計從業人員,對 于個體統計調查對象的處罰依然不夠強硬。加上統計執法能力的原因,國家統計 局在近年通報的案例中,鮮有針對單個統計調查對象的案例。
      ⑤部分統計從業人員自身原因。一是部分統計從業人員,為了自身開展工作 時方便或是只想取得自己希望得到的的數據,在采集數據時,沒有對統計調查對 象進行統計知識的宣傳,以誘導性的問題獲取統計資料。這使得統計數據的真實 性大打折扣,又使得政府統計工作的形象受損。二是部分統計從業人員沒有嚴格 遵守保密規定,造成統計資料外泄,泄露了部分調查對象的個人隱私,造成部分 統計調查對象的合法權益遭到損害。
      4.2.4 缺乏高級統計人才
      從現在的編制情況來看,基層部門的人是最少的。以調查隊為例, XS 調查隊 全部編制人數9人,上級的市級調查隊編制人數為32人,省級的調查總隊有84 人。在省級和市級調查隊,一項業務通常就設立一個處室(科室)2-8 人。而縣級 調查隊僅有兩個業務股室,一個辦公室,每個股室負責 4-5 個調查專業,由于部分 業務一個人無法完成,經分配后每個業務人員負責2-3項統計業務。
      “上面千條線,下面一根針”表達了基層工作者的心聲。對于基層統計從業 者,經常出現統計報表上報時間沖突,無法保質保量完成數據上報。受限于單位 人員不足,時間緊而任務重,甚至會產生遲報、漏報等違反統計法的行為;或是 為了上報數據而降低工作要求,跳過必須步驟,違背統計調查制度,出現對數據 審核不嚴,把關不嚴,數據嚴重背離事實的現象。
      從專業上來看, XS 調查隊目前在編的 9 人全部為大專以上學歷,文化素養較 高,但只有1人是統計專業畢業,漢語言文學專業畢業的人數高達5人。輔助調 查員由于是村干部為主體,學歷基本為本科以下,同樣缺少統計專業的人才。
      統計從業者專業素質不夠,使得統計工作的開展出現問題,對于縣級調查隊 來說,統計專業素養不足,就缺少對統計調查工作的充分認識,缺少對數據背后 所反映的經濟形勢,社會發展趨勢的有效判斷,難以發揮統計對于社會“風向標” 的作用。對于輔助調查員來說,統計專業知識的不足,在工作中就缺少對統計工 作的重視,出現對于數據馬虎,填報數據僅憑主觀想象,擅自更換調查樣本,不 嚴格按照統計調查制度開展工作。
      4.2.5 輔助調查員管理上的缺陷
      ①輔助調查員個人素質不一。在村居一級的基層地區,輔助調查員普遍存在 文化素質較低,年齡偏大,對電腦手機使用熟練度較低等共性。文化素質較低決 定了其對于統計調查數據的初步審核能力較弱;年齡偏大決定了其對于新生事物 的接受程度偏弱;個人責任心的高低則決定了其對于統計調查工作的精益求精程 度。表4.2列示了國家統計局XS調查隊現階段聘用的51名輔助調查員的文化結 構。
      表 4.2 國家統計局 XS 調查隊輔助調查員文化結構表
      Table 4.2 Cultural structure of auxiliary investigators of the XS investigation
      team of the National Bureau of Statistics
      初中及以下 高中 中專 大專 本科以上
      人數 17 7 7 13 7
      占比 33.33% 13.73% 13.73% 25.49% 13.73%
       
      ②人員穩定性較差。輔助調查員是臨時性崗位,在調查工作開展期間從事統 計工作,最長聘用時間不超過5年,即調查專業5年一次的樣本輪換。由于輔助 調查員工作的兼職性,其對從事統計工作的主觀意愿不高,辭職的情況屢有發生, 而且一般不會提前告知調查隊。較差的人員穩定性,加大了輔助調查員的管理難 度,增加了培訓的成本。
      ③對輔助調查員缺乏強硬措施。輔助調查員補助按照工作量大小進行匹配, 總體上仍處于較低的水平。加上輔助調查員的工作性質為兼職,而且輔助調查員 中民選干部占多數,通過行政手段和經濟手段都較難對輔助調查員產生相應的激 勵與限制。日常工作中對輔助調查員的溝通管理主要靠個人感情,工作成績的好 壞基本依托于輔助調查員自身責任心的高低。
      5發達國家在政府統計數據質量管理的先進做法及經驗
      5.1發達國家在政府統計數據質量管理的先進做法
      發達國家的統計調查,比起我國發展時間更長,在理論研究與實際做法等方 面更加先進與超前,擁有更加科學的管理體系、更加完善的統計調查制度,更加 完整的組織架構,這些對我國具有一定的參考學習意義。下面介紹部分國家在政 府統計數據質量管理上的一些做法。
      5.1.1美國在政府統計數據質量管理的做法
      從統計調查體制來看,美國屬于分散與集中并存的管理體制。集中是指白宮 管理與預算辦公室內設的統計政策組,主要負責制定相關政策,協調地方各級統 計部門;分散是政府有關機構中進行數據收集和數據分析的機構,數據收集機構 包括商務、農業、財政、勞工、能源、教育、司法等部門內設的統計部門;分析 機構包括一些經濟分析局,經濟研究中心、政策研究和發展中心等。另外,美國 還擁有世界上數量大量的民間統計服務公司、研究機構與高等院校。
      從統計調查方法來看,美國的統計調查是以普查為基礎,采用抽樣調查作為 主體、其他調查方式為輔助的數據收集模式。美國的普查工作均由商務部普查局 組織實施,為定期的普查提供具有普查年度標志性的統計數字,而未進行普查的 年度則采用抽樣調查或是其他方式獲得的數據進行推算。作為主體的抽樣調查, 覆蓋了美國政府統計調查的大部分內容。如在人口調查領域,每年進行一次抽樣, 并通過相關行政部門的數據進行比對;在經濟調查領域,每年對工業、貿易、服 務業等企業進行一次抽樣,并按照一定的原則,在年度抽樣的企業中按照比例對 部分企業實施月度抽樣調查;此外,旅游、就業、物價、收入水平、房價等也是 通過抽樣調查獲取數據。隨著移動互聯網設備的普及,通過手機開展的網絡調查, 問卷調查逐漸普及;隨著遙感衛星的深入應用,在土地面積測量、農業面積調查 等方面衛星遙感調查逐漸成為主流。
      從統計調查法治來看,美國具有完善的法律法規體系,《美國法典》對統計 資料的收集、使用、管理等均作出了詳細的規定,實現了對整個統計調查工作的 法治化管理,將法律法規貫穿統計調查工作的始終。比如對普查工作,從普查的 制度、定義、組織實施、覆蓋范圍、目的、方法、具體做法、懲處條款等都有非 常詳細的規定;再比如當政府統計從業人員在工作中違反相關法律法規,包括泄 露調查數據、弄虛作假、提供不真實的數據,泄露統計調查對象信息等,除需繳 納相應的罰款,嚴重者還將面臨刑事處罰。
      從統計調查公信力來看,首先,美國的宏觀經濟數據在規定時間內向國內所 有公民甚至世界范圍同時發布,在信息化的時代中經受住了整個社會的檢驗,樹 立了政府部門統計數據的權威性。其次,美國在統計調查科研上投入力度較大, 具有最前沿的統計理論知識,擁有先進的統計制度與調查方法,加上科學的管理 與優質的服務,在世界范圍內樹立起引領統計工作發展、制定國際統計標準的形 象。
      5.1.2英國在政府統計數據質量管理的做法
      從統計調查體制來看,英國實行分散型的政府統計機制, 2008 年組建的英國 統計署,是直屬于議會的機構,最高行政長官為國家統計署長,主要職能為管理 聯邦范圍內的所有統計機構,包括英國國家統計局,各部門內設統計機構和第三 方統計機構。英國國家統計局下設 6 個分支機構,分支機構在管理上高度自治, 分支機構負責人直接對統計署長負責,各分支機構之間只有橫向的業務聯系。
      從統計調查方法來看,英國采用了結合普查與抽樣調查的方式。英國國家統 計局的職能是開展日常統計調查,各部門的內設統計部門開展具有針對性的專項 抽樣調查,調查方式可以沿用傳統方法,也可結合現代科學技術,多渠道進行數 據收集。
      從統計調查法治來看,英國沒有專門的法律用于規范統計工作,但英國成立 了專門的統計數據質量評估與監管部門,對調查項目涉及到的統計分類,數據采 集,管理使用,質量控制等制定了統一明確的標準。不同機構開展的統計調查項 目必須按照統一的標準執行。
      從統計調查公信力來看,英國在 20 世紀 90 年代進行了統計管理體制改革, 政府統計工作方式得到改進,數據質量得到較大提高。英國國家統計局設立了專 門的機構,面向社會提供人口、衛生、住房、收入等民生領域的權威信息。通過 多方面的努力,逐漸扭轉了以前數據質量不高、公信力低的局面。
      5.1.3日本在政府統計數據質量管理的做法
      從統計調查體制來看,日本實行分散型的政府統計,內閣總務省設統計局,
      主要負責全國的統計調查工作,如制定調查制度、匯總統計數據、核實修正調查 結果、規范數據發布與使用等。內閣的其他省廳內設統計機構負責部門的統計調 查,主要負責部門內部的行業調查。總務省統計局在全國各地設立分支機構,直 接負責全國的統計調查工作,數據由地方機構進行統計調查與上報。
      從統計調查方法來看,日本結合了普查與抽樣調查。普查主要針對人口、經 濟等少數統計項目。大多數項目采用抽樣調查的方式,如涉及到不動產價格指數 統計和不動產實物量統計。
      從統計調查法治來看,日本建立了以《統計法》、《統計報告調整法》、《關 于申報必要的統計調查的范圍的政令》為基礎的法律法規體系,這種體系在一定 程度上為戰后的日本政府制定政策,提高行政效率,加強部門之間的溝通等方面 發揮了很大的作用,但隨著經濟社會的發展,政府職能的轉變,原有的統計體制 已不再適應社會需求。為此,日本政府在 2004 年成立了“關于統計法治度的研究 會”,標志著對《統計法》、《統計報告調整法》進行全面修改的工作正式啟動, 2007年國會全票通過的《統計法案》則標志著日本統計改革正式進入實施階段。
      從統計調查公信力看,日本在經濟社會的不斷發展中,出現過統計體制與法 治不符合社會發展現狀,導致統計數據質量下降,經歷了數據受公眾質疑的階段, 但其通過一系列的改革,在一定程度上提高了數據質量,明確了從中央與地方的 統計標準,提高了公眾對統計工作的參與度,引入了民間統計機構。政府統計工 作的新局面,讓公眾對于數據質量的信心逐漸恢復,公信力不斷提高。
      5.2發達國家提高政府統計調查數據質量的經驗
      發達國家的政府統計調查起步時間較早,雖因國情不同而存在較大差異,但 是從政府的角度去提高數據質量方面來看,發達國家的經驗是建立較為完善的法 律體系、人員組織等,這對我國提高政府統計調查數據質量管理提供了一定的學 習經驗。
      5.2.1 完善的法律體系
      完善的現代統計調查法律體系是統計法治的重要保障,通過建立健全統計法 律體系、嚴格統計法治的實施與監督、加強統計法律法規宣傳,為統計調查的開 展奠定法律基礎。國外由于法治建設早、程度深,通常具備較完善的統計法律體 系,依法統計、依法調查貫穿統計工作的始終,為政府統計的權威性和統計的數 據質量提供了強有力的保障。具體做法如下:
      ①法律體系較完善
      上述幾個國家,都建立了較完善的統計法律體系,對于統計工作中的方方面 面在法律中進行規定,實際工作中按照法律條文執行即可。包括了中央、地方與 行業部門之間的關系,同時對統計工作的組織實施方式、開展流程、涉及到的調 查對象的權利與義務。完善的統計法律體系使得統計數據的生產過程具有合法 性,保障了政府的統計數據質量。
      ②法治意識較強
      發達國家的法治水平整體較高,公眾對法律認識程度較深,公眾都懂得使用 法律的武器捍衛自己的權利,法治精神能在生活中得到最大化的落實。社會的運 行依靠法律,政府依法治國、公職人員依法行政、公眾依法辦事。還有一定數量 的民間機構或組織保障法律的權威性。較高的法治意識為政府依法統計提供了優 越的環境。
      ③監督體系較健全 通過法律的明文規定,上述國家均采取了各種措施進行嚴格的統計執法。如: 發揮公眾對統計的監督作用,定期開展統計檢查,嚴格查處統計違紀違法行為, 向社會通報典型案例等。以強有力的執法來維護統計法的尊嚴,讓法律產生震懾 作用,營造良好的社會氛圍。
      5.2.2 成熟的人員組織 為了適應本國統計調查工作的開展,不同國家逐漸演化出不同的組織模式, 主要分為集中型、分散型和混合型。集中型的政府統計,是中央統計機構對地方 統計工作進行集中的統一管理;分散型的政府統計,是由具體的統計行業部門和 地方自行統計,最后由中央層面對數據進行統一處理。混合型的政府統計,則具 有集中型和分散型的特點。雖然形態不同,但其目的都是為了確保統計數據質量, 具有以下共同點:
      ①樹立中央統計的權威性 發達國家均把中央統計機構作為全國統計工作的最高級,其職能是對全國的 統計工作進行組織與協調,建立統計工作的開展基礎。權威性是其發揮職能的重 要保障,各國均通過對統計的基礎性法律對中央統計的權威性進行明文規定。
      ②具有完善的協調機制 不管是集中型、分散型還是混合型,發達國家都制定了完善的協調機制保障 統計數據質量,確保各個統計部門既有分工明確,又有責任明確。詳細規定了整 體與部門之間應盡的責任,應履行的職能,杜絕重復調查、統計口徑不一、數出 多門、自相矛盾的情況。
      ③統計工作開展具有獨立性 發達國家一方面是通過相應的法律法規進行規范,亦或是由中央統計機構直 接管理,另一方面則是各部門保持充分的獨立,確保統計工作的開展保持必要的 獨立性,以最嚴格的方式來保證統計工作不受其他行政力量或社會力量干擾,務 求統計數據的真實、準確。
      6完善 XS 縣政府統計數據質量管理的對策
      針對發現的問題,結合發達國家的部分先進做法,XS縣政府統計調查在數據 質量管理上,可以從統計宣傳,統計服務,法治建設、基層輔助調查員管理、各 部門之間相互協調等環節開展。
      6.1提高統計宣傳能力,強化統計服務質量
      在我國的縣級轄區,開展政府統計的主體是統計局和調查隊,服務對象是地 方黨委政府。統計活動由專業統計部門完成,統計數據主要供地方黨委政府使用, 在社會公眾中沒有影響力,公眾和統計調查對象對統計工作缺乏認識,進而對統 計工作缺少支持與配合,加上統計法律強制性措施較少,使得統計數據質量提升 有較大難度。要增加統計影響力,可以采取強有力的措施,培養統計工作的土壤。 一方面,強化對統計工作的宣傳力度,提高公眾對政府統計工作的了解,將統計 的意義深入人心;另一方面,做好統計服務工作,讓統計數據擺脫服務地方黨委 政府的局限,真正做到服務人民、服務社會,讓更多的人感受到統計工作的價值, 感到到統計數據與自身的關聯,讓統計數據建立在群眾基礎之上,獲取更多的社 會助力。
      6.1.1加強統計法治宣傳與統計工作宣傳
      目前,縣域內公眾對《統計法》的了解程度尚處于較低的層面,使得提升統 計數據質量缺少群眾基礎。近年來, XS 縣統計局與調查隊雖然在努力地通過多種 形式開展統計普法工作,但受限于經費和人員,這些宣傳工作影響范圍較小,活 動形式守舊,單次宣傳的時間較短,還需繼續加強。
      ①增加宣傳時間
      宣傳時間不要僅限于“9?20統計開放日”,“12?4憲法日”,“12?8統計法 日”等常規時間,可以在一年中多次宣傳,只要在可以保證業務工作及時完成的 基礎上,增加宣傳時間,讓公眾能長期、多次感受到統計知識的普及教育。
      ②豐富宣傳手段
      在往年的統計宣傳中,采用的基本是發傳單,發小禮品等方式,東西發出去 了,卻很難起到相應的效果。面對公眾,需要更多吸引眼球的宣傳手段,增加諸 如有獎問答,抽獎等活躍的方式進行宣傳,用實物獎勵的方式讓公眾主動參與到 統計工作中,主動思考統計工作到底是什么。
      ③拓寬宣傳渠道
      一是隨著網絡技術的發展,新媒體新媒介的出現,微信、抖音、快手等成為 宣傳的主力軍,其具有的物質成本低、宣傳受眾廣、傳播速度快、準入門檻低等 優勢,使得越來越多的政府部門開設官方微信公眾號、官方抖音號,并在實際運 用中起到很好的宣傳效果。二是在已有的統計調查對象中,推廣官方號,發布統 計工作的政務信息、統計相關知識、重要統計會議,采用文字、圖片、視頻、動 畫、漫畫等多種方式普及統計相關知識,以有趣生動的形式對統計法律進行科普。
      ④增加宣傳媒介
      宣傳不能只靠發傳單進行,還可以參考眾多商家的手段,包括制作宣傳畫冊, 在雨傘、手提袋、文件袋、水杯等日常生活中經常需要用到的小東西上印制宣傳 標語,同時借助人口普查、經濟普查、農業普查這三大普查對公眾進行宣傳和發 放,既讓公眾在得到實惠的同時,起到了較好的宣傳作用。
      ⑤注重分層宣傳
      統計工作涉及的人員主要分為:統計從業者、統計調查對象、普通公眾三類。 針對不同的人群,采用不同的宣傳方式。針對包括輔助調查員在內的統計從業者, 可定期舉行培訓,加強對統計法律法規的學習,把統計知識作為常態化的培訓內 容,把考試作為檢驗學習成果的方法,把成績作為績效考核的依據。針對統計調 查對象,在每次的調查中進行普法宣傳,建立相應的微信群,定期發放統計相關 知識的鏈接,制作有獎調查的問卷,進行統計違法行為的警示教育。針對普通群 眾,通過電視、網絡、廣播等形式增加覆蓋面,采用廣泛的形式進行宣傳。
      6.1.2 強化統計服務質量
      政府統計的服務對象主要是黨委政府與上級部門,統計調查數據是制定政策 的重要依據。強化政府統計服務水平,是統計部門完成本職工作的基本要求,也 是政府統計工作獲得更多的政治資源與社會資源,不斷提高統計數據質量的有效 途徑。
      ①及時反映社會熱點問題
      XS縣的統計部門,面對社會熱點問題需增強政治敏銳性。對于地方政府關注 的領域,及時開展快速調查。調查隊更是要發揮統計“輕騎兵”的優勢,對民生 領域的社會熱點進行及時調研,如:非洲豬瘟背景下豬肉價格的變動,新冠肺炎 疫情背景下農民工的就業意愿,易地搬遷的后續扶持措施等。為地方政府部門提 供有價值的信息,以統計的專業知識,為地方社會經濟的發展趨勢做出預判,為 地方經濟發展充當“風向標”。
      ②積極開展基層調研
      XS縣的政府統計主要以完成本部門的日常工作為主,常規性的統計調查主要 通過頂層設計的統計調查制度進行規范化調查,其面對的統計調查對象范圍是全 國,這種特性使得國家層面的統計調查很難兼顧基層的復雜性,面對基層中突發、 特殊的情況存在先天性的不足。這就需要基層統計部門在開展工作時能夠因時因 勢作出快速調研,及時、準確地發現問題,為基層政府提供有效信息,加強基層 政府對于地方整體的判斷,為地方經濟發展充當“晴雨表”。
      ③撰寫高質量的統計分析
      基層統計部門的從業人員擁有第一手的統計資料,時刻處于最基層,所處的 角度最貼合社會公眾,收集到的信息具有極高的代表性。但由于人手缺乏,工作 量大,人才短缺等因素,在政務信息、統計分析、調研報告等方面有所欠缺,難 以寫出高質量的文章。應在統計人員中加強寫作培訓,提供專業指導,降低基層 負擔,以更高的層次、更廣的角度、更深的寓意去挖掘出基層數據中的寶藏,從 而提升統計數據的價值,提高統計服務水平,為地方經濟發展充當“參謀員”。
      ④著手建立統計公共服務體系 向服務型政府轉變的過程就是要統計資料不再局限于滿足政府部門,而是讓
      數據更加透明與公開,讓社會公眾更加了解和便捷使用。目前XS縣政府統計在公 共服務職能處于起步階段:一是統計部門未能充分發揮自身職能,思想上尚未完 成轉變;二是政府統計事業的社會影響力較低,公眾對于統計的認識不夠,對統 計工作的支持力度不足。建立統計公共服務體系應由上至下,從轉變政府職能出 發,多管齊下,以此保障統計任務的實施與完成。
      ⑤多渠道進行數據發布
      XS 縣的統計數據發布主要是通過政府網站和統計年鑒。但對于公眾來說,政 府網站頁面不夠簡潔,內容較多,查找數據不容易;而統計年鑒價格較貴,且發 行量小等原因,使得公眾對于統計數據的獲取難度較大。對于政府統計部門來說, 擴大數據發布渠道是建立統計公共服務體系的當務之急。如:一是通過統計部門 以及政府部門的微博、微信公眾號、抖音官方號等發布統計資料,綜合運用文字、 圖片、短視頻、動畫等形式發布信息;二是保留以前受眾面較大的紙質媒體,放 棄發行量小、受眾面窄的宣傳手段;三是加強新聞廣播等傳統傳播方式,提升文 稿質量。
      ⑥樹立服務群眾的思維
      目前,統計部門的政務信息、統計分析、統計調研等服務對象均為政府部門, 主要作為政務參考。強化統計服務質量,還需要樹立服務群眾的思維,統計部門 在撰寫分析文章時,可以更多地從群眾的角度出發,讓語言更親民,讓用詞更簡 潔,讓文章受眾面更廣,提供面向公眾的統計分析、調研信息。為社會公眾提供 具有專業分析水平的統計分析文章,讓更多人享受到統計工作的成果。
      ⑦普及統計常識
      由于統計工作的專業性較強,社會公眾簡單認為統計工作就是和很多數字打 交道而已。普通人不具備統計常識,這就為統計成果運用于社會生活帶來一定的 阻礙。對統計常識進行普及,需要統計部門聯合宣傳部、融媒體中心,通過各種 官方或民間的,紙質或電子的,傳統或新興的傳播途徑,充分利用微信、微博、 抖音等受眾多的渠道普及統計常識,為建立統計公共服務體系培養群眾基礎。
      6.1.3開設專門服務統計調查對象的統計服務
      統計調查對象,是統計數據的源頭。在過去的工作中,統計調查對象往往只 是充當提供數據的角色,統計部門沒有把他們認真當作服務對象去對待。如:XS 調查隊的城鄉住戶收支與生活狀況調查中,記賬戶需要詳細記錄整個家庭的每一 筆收支,即使有一定的記賬補助,時間久了依然會出現漏記、拒記的現象。原因 之一就是記賬戶認為記賬對自己沒有益處,少量的記賬補助并不能產生持續時間 足夠久的吸引力。XS縣的政府統計部門應為統計調查對象開設專門的統計服務, 一是及時將經過統計處理的相關統計資料向統計調查對象進行反饋,發揮自身的 專業優勢,為統計調查對象提供優質的統計服務;二是建立一個雙方互贏的機制, 爭取到統計調查對象更多的主動支持,讓他們以成為統計調查對象為榮,以提供 真實完整的統計數據為責任,保證數據來源真實、可信、完整且具有代表性。
      6.2強化統計法治建設,形成統計震懾能力
      《統計法》是指導與規范政府統計工作的專門法律。隨著全面依法治國向縱 深發展,依法行政的觀念不斷深入人心。在《統計法》的基礎上,黨中央和國務 院在2016-2018年期間,先后出臺了《意見》、《辦法》、《規定》,為統計改革 和數據質量管理提供了法規方面的支持,使得統計執法有法可依,有規可循,加 強依法治統,是深化統計管理體制改革,提高統計數據質量的重要措施,但在具 體的實施過程中,基層統計法治工作尚有缺點,還需不斷完善落實。
      6.2.1 加強統計執法
      統計執法是依法治統的重要環節,是形成法律震懾力的重要措施,是保證統 計數據質量的重要法律手段。統計執法嚴格與否直接關系到統計工作的順利開展, 統計數據質量是否能夠得到提升依賴于統計違紀違法行為能否杜絕。統計執法是 統計法治建設的閉環,是法治建設是否完整的把關者。當前的統計執法工作中, 只有市級以上統計機構才具有統計執法部門,XS縣統計部門作為縣級機構,在統 計執法方面尚有不足。 XS 縣統計部門應積極探索,認真研究,在法律規定范圍內 尋求突破,思考如何提高統計的權威性與維護統計法律法規的震懾力。
      ①積極培養統計執法人才
      統計部門要發揮自身優勢,培養統計執法人才,鼓勵年輕干部學習統計執法 知識,通過執法資格考試,建立統計執法人才庫。市級統計機構開展統計執法時, 選用多地區多部門的執法人才,聯合多部門開展執法,既能實現資源共享,又能 有效開展交流學習,不斷提升統計執法能力的同時,帶動各地統計部門增加實踐 經驗。
      ②爭取地方政府的支持
      由于在縣級層面沒有統計執法機構,平時工作中遇到統計違紀違法行為時, 通過市級統計機構進行執法會有一定的滯后,必要時可以通過地方政府的綜合執 法部門,采用不違背統計法律法規的方式對統計違紀違法對象進行一定程度的勸 誡,借助執法部門的力量完成工作。
      ③規范執法流程
      嚴格按照統計法律法規的相關條文,在開展統計執法的過程中,必須規范執 法行為,嚴格執法程序,堅決做到公正執法,切實做到有法必依,執法必嚴。
      6.2.2提高統計從業者的法律素養
      統計法治建設,關鍵在人。統計從業者自身具備的法律素養對統計法治建設 有重大影響,是統計工作依法依規開展的基礎。因此,提高統計從業者的法律素 養,是提高統計法治水平的有效途徑。
      ①夯實統計法律法規教育基礎
      結合具體工作內容,定期開展統計法律法規培訓,提高法律意識,包括統計 部門領導、普通工作人員以及輔助調查員。使統計從業者將統計法律法規牢記于 心,深刻理解其內容、意義、目的,筑牢思想防線,牢固樹立自覺抵制統計造假 弄虛作假的堅定信念。把學習統計知識作為常態,通過學習使自己不斷適應社會 新常態,促進政府統計工作的開展,依托統計法律法規,最終達到提高政府統計 數據質量的目的。
      ②培養高素質的統計執法隊伍
      統計執法人員在具有專業統計知識以及統計從業經驗的基礎上,還需要學習 相關的法律知識。統計執法人員的培養,既需要政治理論、統計法律知識、統計 專業知識的學習,也需要通過不斷積累統計執法經驗提升執法能力。總之,培養 高素質的統計執法隊伍,是理論結合實際,兩者相互促進的長期過程。
      6.2.3 科學管理輔助調查員
      輔助調查員作為統計調查中必不可少的基層人員,其工作在基層第一線的性 質決定了其工作質量的好壞直接影響統計數據質量的高低。無數的實踐證明,只 有用制度才能管好人,只有嚴格執行科學的制度才能確保統計數據質量。通過科 學方法去加強對輔助調查員的管理,從源頭上提升統計數據質量。
      XS 調查隊目前采用不同調查專業各自對其輔助調查員進行管理的方式,實際 工作中產生了資源浪費,管理難度大,培訓難度大等不利影響,采用統一的管理 制度將解決上述問題。
      ①聘用標準統一。統一的聘用標準,如:輔助調查員的任職年齡區間,最低 文化水平,從事工作情況,上年年終考核情況,從業經驗,熟練使用電腦手機的 程度等。將聘用輔助調查員的要求明確,杜絕人情聘用,建立一套公平公正公開 的輔助調查員聘用標準。
      ②監督考核統一。根據實際工作要求,各調查專業負責人共同協商后制定出 統一的輔助調查員監督考核制度,以統計數據的上報為基礎,出臺詳細的量化措 施,對統計數據上報的真實性、準確性、完整性、及時性作出要求。明確加分與 扣分的要點,不斷提升監督考核的科學性。
      ③管理臺賬統一。各專業負責人要建立對聘請輔助調查員的管理臺賬,詳細 記錄輔助調查員的基本信息、考核情況、加分扣分事項、工作開展情況、統計資 料上報情況,以規范的臺賬建立透明的考核體系,讓管理規范,獎懲有據。
      6.2.4 多渠道加強統計知識培訓
      基于輔助調查員分布在不同鄉鎮的工作實際,針對輔助調查員的統計知識培 訓需要通過多種渠道才能有效開展并取得理想的培訓效果。XS縣的統計機構在現 有的培訓基礎上可以在以下幾個方面加強。
      ①定期的業務培訓 針對不同調查專業,分別開展定期的業務培訓。在統計管理體制改革的推動
      下,統計調查方法在不斷發生變化,不斷進步。 XS 縣政府統計從業人員需要根據 實際工作情況通過業務培訓會及時傳達最新的工作方法,使輔助調查員能夠不斷 加深對統計調查工作的理解,以更高的質量完成工作。在業務培訓會的同時,將 統計法律法規的宣傳納入培訓內容,使法治宣傳工作與業務工作同部署、同開展、 同進步。
      ②入戶調查時的培訓 入戶調查完成后,在有條件的地方,采取集中的方式對統計調查對象和輔助
      調查員進行一定的業務培訓與統計法律法規培訓。共同參與的方式既能加強統計 調查對象與輔助調查員的業務知識與法律知識,又能通過工作人員的帶動,增強 參與調查的責任感與自豪感,從而達到提高統計數據質量的目的。
      ③舉辦統計專業知識培訓班 聯合上級部門,聘請具有過硬統計專業素質的干部,老師等人才,以專題培
      訓班的形式對本轄區內的統計工作人員與輔助調查員進行培訓,培訓完成后通過 測試檢驗學習成果,測試成績和年終績效考核掛鉤。針對性地對統計知識和法律 法規進行培訓,提高從業者專業素質,進一步提高統計數據質量。
      6.3協調好統計管理的集中與分級
      我國“集中領導,分級負責”的統計管理體系和美國相似程度較高,都是基 于幾年一次的大規模普查和重點項目抽樣調查相結合,即集中與分散相結合。集 中管理方面,《國務院辦公廳關于印發國家統計局直屬調查隊管理體制改革方案 的通知》國辦發〔2005〕14 號文件指出:“合并原有國家統計局直屬的各級農村 和城市的社會經濟調查隊、企業調查隊,組建與同級人民政府統計機構同一級別 的調查隊。”該文件的發布正式拉開國家加強直屬統計調查的序幕。分散管理方 面,正是由于分級負責的部門太多,導致統計口徑不一,管理混亂,數出多門, 自相矛盾等現象。因此,作為縣級統計機構來說,XS縣統計部門可以從增強調查 隊統計調查獨立性,分管統計的領導對生產數據的部門進行統一管理,各部門加 強交流溝通,統一數據發布方式等,是提高XS縣政府統計數據質量的有效措施。 6.3.1 加強直接調查
      按照國辦發〔2005〕14 號文件精神, XS 縣于 2007 年將原 XS 縣農村和城市 社會經濟調查隊、企業調查隊合并為國家統計局XS調查隊,標志著國家開始對城 鄉住戶收支與生活狀況、糧食產量開展直接調查。在城鄉住戶收支與生活狀況調 查上,通過隨機抽樣在全縣范圍內以村居(社區)為單位抽選出 10 個村, 5 個社 區,每個村抽選 10 戶農村記賬戶,每個社區抽選 10 戶城鎮記賬戶,由調查隊工 作人員親自指導記賬,直接收集賬本,最后進行匯總,進而推算出XS縣城鄉居民 可支配收入。在糧食產量調查上,調查隊工作人員通過隨機抽樣的方式,親自到 抽中農田中,在糧食收獲前進行估產、收獲時采用抽樣的方式確定小樣本,收取 后進行脫粒稱取毛重,晾曬后稱取凈重,最后通過相應的公式計算出糧食畝產。 在這兩項重要調查的基礎上,后期陸續增加了很多涉及民生問題的調查,如:農 民工調查、月度勞動力調查、產糧大縣調查、主要畜禽監測調查、農產品生產者 價格與中間消耗調查等直接調查項目。
      ①增加直接調查的投入
      在 2019 年,按照《國家統計局關于印發糧食畜禽業統計調查數據歸口管理方 案的通知》國統字〔2019〕103 號)文件要求,國家統計局貴州調查總隊與貴州省 統計局聯合行文了《關于印發貴州省糧食畜牧業統計調查數據歸口管理實施方案 的通知》(黔調字〔2019〕80 號),按照文件規定:從 2020 年 1 月 1 日開始, XS 調查隊將在主要畜禽監測調查的基礎上增加對全縣糧食和畜牧業的全面調查。 加之2019 年新增的勞動力月度調查,調查隊在直接調查上面臨著人力物力等資源 嚴重不足的情況。截止2020 年 1月 1 日, XS 調查隊在編人員為 6人(額定編制 共 9 人, 2019年 3 人調出,重新招錄需次年才能到崗),其中業務人員僅 4 人, 另有 4名臨聘人員, 8人在承擔各調查專業業務的同時,還需承擔單位的政治任務, 每個人都是身兼多職,臨近報表上報期時更是需要長期加班來完成統計資料的上 報。基層工作量的增加需要匹配更多的編制與更多的工作經費,保障基層的直接 調查有足夠的人力與物力資源去完成。增加直接調查的投入,是更好地開展工作, 更高質量地完成工作,提高統計數據質量的迫切需求。
      ②完善直接調查的制度
      科學的調查制度是抽樣調查具有科學性的重要原因,是否嚴格按照國家統計 局下發的制度執行,是每年統計執法“雙隨機”檢查與年終考核的重要內容。但 由于國家統計局下達的制度覆蓋范圍是全國,在執行過程中對一些細微之處無法 作出明確規定。這就需要各地在國家局下發制度的基礎上制定出更符合本地實際 情況的地方調查制度。 XS 調查隊在實際的工作開展中,已經發現很多制度上不完 善的地方,經過本單位人員不斷地討論后,已經形成了一定了修改意見上報市級 調查隊,希望上級在聽取基層反饋意見后對制度進行一定程度的修改。
      ③改進調查方法
      近年來,隨著科技的進步,統計調查方法也在不斷改進。城鄉住戶收支與生 活狀況調查推廣的電子記賬,采用以手機記賬APP的方式取代紙質賬本,記賬數 據直接上傳到全國統一的住戶平臺,云端對數據進行處理,既省略了對記賬條目 進行編碼與錄入的過程,又對原始賬目進行了保護,既增加了記賬的時效性,又 對每一筆數據修改進行痕跡管理,是提高數據質量的有效方式。但是,在實際的 運用中,很多收支條目無法歸類,記賬重量單位容易混淆,記賬明細在手機端較 難查詢,數據分析不全面等缺點。與市場上的同類記賬APP相比,在賬目查詢、 數據分析、顯示頁面、交互邏輯等方面還有很大的進步空間,產生問題的原因在 于沒有以記賬戶為中心,沒有從記賬戶的角度出發。只有以滿足“客戶”為導向, 不斷改進記賬APP,不斷提高記賬戶的記賬主動性、積極性,才能以最優異的服 務獲取更加優質與完整的記賬數據。
      6.3.2 加強部門協調
      部門統計作為政府統計的重要部分,也XS縣政府統計工作中出問題較多的部 分。 XS 縣政府統計部門與其他進行部門統計的職能部門之間應做好協調,制定統 一的統計口徑,建立統一的政府數據發布機制,將統計專業性與行業專業性進行 互補,共同努力提升政府統計數據質量。
      ①建立規范的部門統計體系
      綜合統計部門與職能部門之間,將各自日常工作中所進行的所有統計調查項目 設立目錄,由縣人民政府負責人進行統一調度,綜合統計部門負責設計規范的統計 管理體系與統計調查制度,各職能部門在縣人民政府的領導下統一執行、嚴格落實。 以規范的統計體系,對全縣的統計工作進行統一管理,做到統計口徑一致。
      ②建立信息共享平臺 通過搭建統一的信息共享平臺,加強各部門之間的合作,在全縣范圍內實現 統一的統計信息收集與處理協作機制,以滿足政府統計數據使用為主,通過平臺 匯總數據資源,達到信息共享的目的。
      ③整合統計資源 現階段尚存在“數出多門”的情況,應對統計部門與其他職能部門之間的重
      復統計進行充分整合,明確各部門之間的職責與分工,避免重復調查,避免資源 浪費。
      ④開展統計指導,加強人才流動 綜合統計部門對職能部門進行統計上的專業指導,幫助各職能部門相關人員
      提高統計專業素質,在整體范圍內對統計人才的流動作出整體規劃,統一管理, 通過不斷的人才流動來提高全縣的統計專業水平,共同為提高數據質量作出努力。
      7 結 語
      本文以 XS 縣政府統計數據質量管理現狀為切入點,指出了地方政府在統計數 據質量管理中存在的一些問題:統計調查的獨立性存在缺陷、不同部門統計口徑 不一致、部分統計調查對象不配合工作、基層統計資料中人為性誤差較大、輔助 調查員管理上的不足等,分析問題產生的原因有:統計管理體制上的不足,政府 統計各部門之間缺少溝通協調,公眾對統計工作認識不足、統計法治建設程度低 及缺乏統計人才、輔助調查員管理上的缺陷等。針對問題,提出的對策建議如下: 提高統計宣傳能力、強化統計服務水平,強化統計法治建設、形成統計震懾能力, 協調國家與地方之間的集中與分級。通過對本文的寫作,得出以下結論:
      ①隨著我國社會進入高質量發展階段,政府統計工作遇到了越來越多的挑 戰,統計體制深化改革的持續進行,使得統計工作取得了一定的成效,但是地方 政府統計調查數據質量管理建設上仍處于探索前進的狀態。統計工作一票否決制 納入地方黨政領導考核后,地方對統計工作愈發重視。同時,社會公眾對統計數 據的需求量增加,對統計數據質量的要求提高。在社會新常態的背景下,統計調 查工作只有不斷深化管理體制改革與創新,才能切實提高統計數據的真實性、準 確性、完整性、及時性。
      ②統計管理體制中的最大短板是統計法治建設,具體表現在:統計法治體系 不夠完善,《統計法》及《統計法實施條例》中對于違反統計法的行為界定較為 模糊,對于違反統計法的處罰力度較弱,即使后來黨中央與國務院相繼出臺了《意 見》《辦法》《規定》三個重要文件,但其對統計違法行為依然缺乏足夠的震懾, 尤其是對個體統計調查對象缺乏足夠的懲罰措施;在法治宣傳方面,縣級統計機 構對統計法律法規的宣傳力度依然不足,缺乏深度與廣度,統計法治意識不高, 教育培訓力度不夠;在統計執法方面,開展統計執法難,執法案件少,執法力量 弱,執法力度小,執法效果差;缺乏統計執法監督體系,對統計調查數據的保密 管理能力不足。深化政府統計法治建設是提高統計調查數據質量的重要措施,在 深化改革的過程中,需中央牽頭負責,地方及各部門積極配合,才能使得改革落 地,工作落實。
      ③確保中央統計管理體制落地,地方政府建立健全分工與合作并存的橫向管 理機制,探索適合本地發展情形的統計調查方法,打造一只高素質的統計調查隊 伍,是提高地方統計調查數據質量管理水平的關鍵。
      社會不斷發展,矛盾不斷變化,統計理論不斷完善,統計方法不斷變革,統 計工作的發展方向始終向前。縣級政府的統計數據質量管理是一件常規性的工 作,總是隨著時間而出現新問題、新難點。唯有以發展的眼光看待問題,通過不 斷地分析和研究,才能找出解決問題的方法。
      本文通過對 XS 縣政府統計數據質量管理存在的問題進行一定的分析,提出了 一些建議與對策,但由于筆者從事統計調查工作的時間較短,而且出發角度是基 層調查隊,對于政策的理解有一定的局限性,只能從平時開展工作時對于統計管 理體制、統計法治、統計調查制度、統計從業人員等方面的一些主觀感受出發, 在站位更高的上層分析和一些宏觀角度的分析尚有不足。總之,影響政府統計調 查數據質量的原因是多方面的,更深層次的原因還需要進行深入研究。在以后的 工作中,筆者將繼續關注統計調查數據質量管理,望能為推動統計管理體制改革 建言獻策。
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