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      德懷特。沃爾多行政思想及其價值探析

      發布時間:2022-08-24 15:17
      目錄
      中文摘要 I
      Abstract II
      緒論 1
      一、研究目的及意義 1
      二、國內外研究現狀 3
      三、研究思路及方法 14
      四、研究創新點及不足之處 14
      第一章 沃爾多行政思想的淵源及其限域 16
      第一節 沃爾多生平 16
      第二節 沃爾多行政思想的淵源 19
      一、美國的民主傳統 19
      二、人文學者的影響 20
      三、對現代性表征的技術理性的批判 22
      四、沃爾多本人的親身經歷 23
      第三節 沃爾多行政思想的限域 24
      一、沃爾多行政思想的涵義 25
      二、沃爾多行政思想的基本內容 25
      本章小結 26
      第二章 沃爾多行政思想的歷史演進 27
      第一節 沃爾多早期行政思想——批判與激進 27
      一、行政國家思想 27
      二、對傳統公共行政的批判 30
      第二節 沃爾多中期行政思想——爭論與修正 34
      一、“西沃之爭”中的沃爾多行政思想 34
      二、沃爾多的比較公共行政思想 38
      - III -
      第三節 沃爾多晚期行政思想——回顧與反思 39
      一、 沃爾多對新公共行政運動的認識 40
      二、 沃爾多的學術生涯反思 42
      本章小結 45
      第三章 沃爾多行政思想理論探析 46
      第一節 沃爾多的民主行政理念 46
      一、 民主行政理念的內涵 46
      二、 民主行政理念的內容 49
      第二節 沃爾多行政思想體系的內容構建 50
      一、 對傳統公共行政的政治哲學批判 50
      二、 沃爾多視角的形成 51
      三、 建構綜合折中的公共行政學 53
      第三節 沃爾多行政思想的特點 55
      一、批判性 55
      二、 綜合性 55
      三、 現實性 56
      第四節 沃爾多行政思想流變分析 56
      一、 從激進到修正的轉變 56
      二、 從修正到保守的轉變 58
      本章小結 62
      第四章 沃爾多行政思想價值評析 63
      第一節 沃爾多行政思想的時代價值 63
      一、 總結和終結了傳統公共行政理論 63
      二、 推動了民主行政理論的出現和發展 64
      第二節 沃爾多行政思想的歷史價值 65
      一、 開拓了公共行政學的理論視野 65
      二、 開創了獨具特色的沃爾多路徑 66
      - IV -
      第三節 沃爾多行政思想的內在缺陷 67
      一、對傳統公共行政認識的缺失 67
      二、批判有余建構不足 68
      三、綜合折中思想造成觀點表達的模糊性 68
      四、行政實踐方法的缺失 68
      第四節 沃爾多行政思想對我國的借鑒價值 69
      一、理論借鑒價值 69
      二、實踐借鑒價值 70
      本章小結 71
      結論 72
      參考文獻 73
      致謝 79
      攻讀學位期間發表學術論文 80
      獨創性聲明 81
      緒論

      一、研究目的及意義
      (一)研究目的
      系統梳理德懷特•沃爾多行政思想,分析其行政思想的價值理念、研究方法及 理論轉向的內在邏輯,探析其行政思想的公共行政理論和實踐價值對于深刻理解 西方行政學說史的重要理論意義。沃爾多在其漫長的一生中,著作甚豐,在 1948 年,其博士論文稍加修改后以《行政國家》的方式出版,立時就在公共行政學界和 政治學界引起軒然大波,辛辣的諷刺和無情的批判致使他在很長一段時間被傳統 行政學家所敵視;隨后的“西沃之爭”更是對公共行政學的發展造成了深遠影響, “身份危機”、“學科危機”和“憲政危機”始終是公共行政學術界和實踐界迫切 需要解決的問題,影響著一代又一代的公共行政學者。然而,對于德懷特•沃爾多 行政思想的研究,國內學者主要是從三個方面進行闡述,一是圍繞顏昌武翻譯的 《行政國家》展開論述,以書中的某一篇章或某一概念為切入點展開討論;二是圍 繞“西沃之爭”展開論證,以兩者的學術爭論和后續影響為討論切點,深入探究“身 份危機”、“學科危機”和“憲政危機”等問題;三是圍繞德懷特•沃爾多一生的 行政思想展開綜述,但是對沃爾多行政思想做系統性、整體性的研究相對較少。因 此本文從美國公共行政演進的視角進行探析,分析各個時期的德懷特•沃爾多行政 思想以及與美國公共行政發展之間的關聯,以歷時態的美國公共行政演進和共時 態的兩者之間的聯系為分析框架,具體分析德懷特•沃爾多對傳統的批判的內涵、 民主行政理念的內核、思想轉向的邏輯依據和現實依據、沃爾多的自我反思和思想 價值,以求做到更加全面的理解德懷特•沃爾多的行政思想。

      (二)研究意義
      1.理論意義
      有助于系統全面地認識德懷特•沃爾多行政思想。德懷特•沃爾多一生著作甚 豐,包括五十余篇學術論文和六部學術著作,這就造成了其思想體系內容豐富的現象,因此將其行政思想分層次、分重點、分領域論述既是本文的重點,也是本文的 理論價值所在,在分層方面,按照理念層面、思想層面和理論層面展開分析;在分 重點方面,重點關注沃爾多的原創性貢獻和思想轉向的內在關聯,次重點關注于沃 爾多對其他學派或學者的思想反思;在分領域方面,重點關注沃爾多的行政思想而 非政治思想或小說思想。通過立體化分析沃爾多行政思想,從而達到對德懷特•沃 爾多行政思想的整體認識。
      有助于厘清德懷特•沃爾多各階段行政思想的發展邏輯。德懷特•沃爾多生于 “一戰”前夕,逝于世紀之交。他幾乎經歷了 20 世紀所有的大事件,豐富的人生 閱歷造就了其偉大的思想,也造就了其行政思想具有明顯的時代特征和歷史沿革 的痕跡。本文通過對其行政思想的歷時態的梳理,將其行政思想劃分為“早期行政 思想”、“中期行政思想”和“晚期行政思想”三個時期,以《行政國家》的發表、 “西沃之爭”的持續和新公共行政的興起為斷代依據,分階段闡述其行政思想,以 及三階段之間的邏輯關系,從而完整的認識其行政思想。
      有助于理解德懷特•沃爾多行政思想對于美國公共行政發展的里程碑意義。一 方面他系統總結了傳統公共行政理論,另一方面,在傳統理論問題不斷顯現的時代 大背景下,發展出了一條以價值性研究為核心的公共行政演進之路,這種承上啟下 的里程碑意義一舉奠定了沃爾多的學術地位和歷史地位。

      2.現實意義
      有助于為中國公共行政的發展提供“沃爾多之思”。盡管我國在歷史上有著豐 富的行政思想,但是從現代公共行政的角度認知,我國公共行政學科在改革開放后 才逐步恢復和發展,再加上改革開放初期對效率的客觀追求,造成管理主義大行其 道,民主、公平等價值被放在了次要地位;結合美國公共行政的發展歷史,我們不 難發現,正是過度追求效率的傳統公共行政的發展出現了一系列問題,才出現了以 沃爾多為代表的反思者和批判者,從而在根本上修正了公共行政的發展方向。因此 我們必須回顧美國在同樣狀況下的政治哲學思考,為我國公共行政的理論和實踐 發展提供有益幫助。

      二、國內外研究現狀
      (一)國內研究現狀及發展趨勢
      1.對《行政國家》的研究
      對于《行政國家》的研究,國內學者的研究主要集中在三個方面,分別是對“行 政國家現象”的研究、對《行政國家》所包含的理論的研究和對行政國家困境和出 路的研究。

      第一類是對“行政國家現象”的研究,具體包括產生的歷史背景、基本特征和 演進邏輯。白銳認為科技進步、國際政治和世界經濟的變革以及民族國家內部的發 展是行政國家興起的主要原因,行政機構的迅速膨脹、行政機構和行政人員的政治 作用大大增強是行政國家的顯著特征;①韓春暉將行政國家劃分為新政前、新政、 后新政、管制運動和政府再造 5 個時期,認為行政國家有著理論基礎、外在維度、 內在結構和基本要素四個方面的內涵。②

      第二類是對《行政國家》所包含的理論的研究,具體包括邏輯框架分析和思想 內容分析。陳家浩認為行政國家的敘述話語是按照本質內涵、歷史語境、思想淵源、 現實狀態的邏輯順序展開的;③艾英明整體上按照《行政國家》的解釋框架展開論 述,分別從“政府追求的價值、行政行為的標準、行政人員的選擇、政治與行政的 整合以及民主與效率的相互協調”詳細分析《行政國家》的思想內涵;④此外郁建 興也簡述了沃爾多的貢獻和《行政國家》的創作之路,總結了書中行政國家興起的 原因、特點和危機。⑤

      第三類是對現實中行政國家面臨的困境和出路探析,具體包括行政與憲政的 沖突和行政內外部的改革探索。白銳認為行政國家問題的解決方式主要包括管理 主義方案和政治方案;⑥周欣認為法治是現代行政國家的基礎,法治是阻止行政國
      ①白銳."行政國家"解析J].云南行政學院學報,2005(02):25-28。
      ②韓春暉.美國行政國家理論及其啟示J].法商研究,2010,27(06):135-142。
      ③陳家浩.行政國家的敘述話語J].天府新論,2010(04):90-93。
      ④艾英明.德懷特•沃爾多的行政國家思想研究[D].遼寧大學,2016。
      ⑤郁建興,任杰.沃爾多《行政國家》及其當代意義J].公共管理與政策評論,2018,7(04):15-29。
      ⑥白銳."行政國家"解析J].云南行政學院學報,2005(02):25-28。

      - 3 - 家異化的良藥;①陳家浩認為憲政體制和秉持技術理性的行政國家的深層次矛盾是 行政發展困境的根源,同時他認為改革之路在于市場化和社會化;②鮑芳修認為重 塑行政運行機制是解決行政權不斷擴張的實踐理路,具體措施包括行政權分立、行 政分權和參與式行政;③郁建興認為行政國家的拯救之道在于“法治”,公共行政 的發展應當是管理主義、民主行政和法治路徑的有機統一;④張佳俊從黨派政治和 行政權的演化與整合的視角分析行政國家,作者細數了進步主義時代以來美國的 大事件,發現在每一次關鍵時刻,美國自由派和保守派都能達成一致,增強行政權 的適用范圍和力量,顯然導致“弱國家”向“行政國家”轉變的原因正是美國人民 自己,作者最后得出結論,在“反對管制—擴大管制—去管制化—再管制化”的百 年歷史循環中,行政主導型憲政格局已成事實。⑤

      2.對“西沃之爭”的研究
      對“西沃之爭”的研究,國內學者主要集中在兩個方面,分別是對“西沃之爭” 內涵的研究和對“西沃之爭”影響的研究。
      第一類是對“西沃之爭”內涵的研究,具體包括爭論的焦點和層次劃分。周芳 友和倪凌認為“西沃之爭”有五個主題維度,分別是學科身份問題、事實與價值問 題、民主與效率關系問題、思維與表達問題:邏輯的還是發散的、文本的誤讀問題: 判斷還是決策;⑥趙慶林和駱苗認為爭論的焦點在于“方法之爭、身份之爭和價值 之爭”;⑦何艷玲教授認為爭論的焦點分為三個層次,分別是學科定位之爭:公共 行政學是一門科學嗎?方法論之爭:是實證的還是規范的?價值取向之爭:是效率 還是民主?⑧
      第二類是對“西沃之爭”的影響的研究,具體包括時代作用和學科意義。張康 之和張乾友從二戰后學者對公共行政學產生以來的理論成就的集體性反思入手,
      ①周欣.論行政國家[D].西南政法大學,2007。
      ②陳家浩.行政國家的敘述話語J].天府新論,2010(04):90-93。
      ③鮑芳修.行政國家視閾下行政運行機制的重塑J].山東行政學院.山東省經濟管理干部學院學報,2010(01):5-7。
      ④郁建興,任杰.沃爾多《行政國家》及其當代意義J].公共管理與政策評論,2018,7(04):15-29。
      ⑤張佳俊.美國背叛美國?——黨派政治與美國行政權的整合J].東方學刊,2020(01):47-54+121-122。
      ⑥周芳友,倪凌.西蒙與沃爾多之爭及其影響J].湖南大學學報(社會科學版),2012,26(03):117-120。
      ⑦趙慶林,駱苗.解析“西沃之爭”:理解美國公共行政的一個視角J].理論界,2013(09):183-185。
      ⑧何艷玲.公共行政學史[M].北京,中國人民大學岀版社.2018.10,第74-80頁。

      - 4 -
      深入分析了“政策科學”從公共行政研究中剝離的原因,同時行為主義的持續興盛, 公共行政研究逐漸又回歸到“組織與管理”的主題上來,在兩者巨大的作用力下, 公共行政研究重新確立了科學化的理論建構方向,造成了公共行政的公共意識的 喪失,在兩位作者看來,正是這種衰落再次引發了關于公共行政學科合法性的思考 也正是這場合法性危機孕育出了 “新公共行政運動”;①顏昌武和林木子認為“西 沃之爭”直接引發了公共行政的合法性危機,即軟弱無力的政府危機、行政權力膨 脹的危機和對行政官僚隊伍的質疑危機;②周芳友和倪凌認為“西沃之爭”具有承 前啟后的作用,一方面終結了傳統公共行政時代,另一個方面也促進了公共行政研 究路徑的開辟和價值的轉向;③趙慶林和駱苗認為推動學科多元化發展和挽救深陷 泥潭的公共行政學科是“西沃之爭”最主要的歷史貢獻;④夏路燕認為在公平和效 率、憲政主義與管理主義和公共性等方面的價值選擇和演變上,我國的行政發展規 律和“西沃之爭”的關注點有著很強的相似性,建構動態均衡的價值體系是“西沃 之爭”對我國國家治理體系現代化建設的有益啟示;⑤何艷玲教授認為“西沃之爭” 瓦解了共識、開辟了新路徑,爭論的勝利者屬于公共行政本身。⑥

      3.對沃爾多民主行政思想研究
      對于沃爾多民主行政思想的研究,國內學者主要關注于對民主行政理論的貢 獻的考察。石紹成在《西方民主行政理論書評》中,將沃爾多的民主行政思想歸入 “民主行政理論的萌芽”部分,他認為沃爾多對于民主行政理論的貢獻在于提出了 民主行政理論發展的兩大難題:一是民主和效率之間的矛盾,二是民主和集權之間 的矛盾;⑦陸聶海在博士論文中著重研究了沃爾多行政思想中的民主行政部分,將 沃爾多及其后來者的民主行政理論放到了西方民主行政發展兩大主要流派之一的 位置上進行考察,他認為沃爾多的民主行政理論產生于官僚制行政范式危機背景
      ①張康之,張乾友.戰后公共行政研究的主題嬗變與學科危機[J].中共四川省委省級機關黨校學報,2012(04): 5-14.
      ②顏昌武,林木子.行政國家的興起及其合法性危機[J].理論與改革,2018(02):112-121。
      ③周芳友,倪凌.西蒙與沃爾多之爭及其影響J].湖南大學學報(社會科學版),2012,26(03):117-120。
      ④趙慶林,駱苗.解析“西沃之爭”:理解美國公共行政的一個視角J].理論界,2013(09):183-185。
      ⑤夏路燕.“西沃之爭”對國家治理體系現代化借鑒意義研究[D].南京師范大學,2016。
      ⑥何艷玲.公共行政學史[M].北京,中國人民大學岀版社.2018.10,第82頁。
      ⑦石紹成.西方民主行政理論述評[J].南方論刊,2013(11):52-54。

      - 5 -
      之下,借助于政治哲學和憲政主義建構這一理論大廈,其理論被稱為“沃爾多主 義”,并形成了公共行政學的“沃爾多路徑”。其與新公共行政學派、黑堡學派、 新公共服務構成了當代一條主要的民主行政建構路徑,不僅影響了西方國家的政 府改革,也對我國的行政體制改革有理論意義。①
      4.沃爾多行政思想整體性研究
      國內學者對沃爾多行政思想整體性研究主要關注于沃爾多的生平、思想內核 和學理評述。黃源致從沃爾多與新公共行政的關系岀發,著重介紹了沃爾多的生平 著作、思想和與新公共行政學派的關系。在作者看來,沃爾多整個職業生涯的興趣 點集中于“結合民主政治和行政理論”,從批判傳統公共行政到召開明諾布魯克會 議,沃爾多和新公共行政學派始終關注民主行政中的價值因素,實現了從制度性來 界定公共行政到以倫理的概念來描述公共行政的轉變,重新激活和發揚了公共行 政中的“公共性”內涵;②丁煌教授從沃爾多的生平、對傳統公共行政學的評論、 評論當代公共行政學和沃爾多本人的研究領域四個模塊進行綜述,他認為沃爾多 在對傳統時期、二戰前后以及公共行政未來的評論和論述都有開創性意義,但是沃 爾多行政思想最大的問題在于“本質上存在的矛盾心理”,在關于政治與行政、藝 術與科學、公共視域以及民主和官僚關系等問題上,沃爾多顯然有著強烈的悲觀和 懷疑主義傾向;③顏昌武教授在《沃爾多行政思想述評》中,著重介紹了 “西沃之 爭”的來龍去脈和《行政國家》思想,并指岀沃爾多是公共行政研究中不能繞開的 人物,認為關于公共行政“身份危機”的思考是沃爾多行政思想的精華所在,“沃 爾多路徑”是沃爾多的重要思想遺產;同時作者認為在現代性的大背景下,沃爾多 行政思想有助于我們對人類文明的大問題之爭的求解。總之,顏昌武教授著重論述 了沃爾多行政思想中精華部分,而對于其行政思想的變化和矛盾問題論述較少,這 也成為了論文不足的地方。④

      5.沃爾多行政思想價值研究
      ①陸聶海.民主行政研究[D].浙江大學,2014。
      ②黃源致.瓦爾多與新公共行政運動J],雄中學報第八期,1994,1(11)。
      ③丁煌.西方行政學說史[M].武漢,武漢大學岀版社.2010.9。
      ④顏昌武.沃爾多行政思想述評[J].公共管理研究,2008(00):114-134。
      金太軍教授認為沃爾多作為新公共行政學派的主要代表,其公共行政的價值 取向是與新公共行政學派是高度一致的。第一是沃爾多強調公共行政的價值關懷, 認為社會公平等價值具有“社會性效率”,第二是對行政和政治關聯性的肯定,沃 爾多指出了政治和行政二分的現實不可能性,公共政策的制定離不開文官的參與, 文官在政治領域的入侵已成不可否認的現實;①朱泳東認為沃爾多的價值觀和“效 率”是分不開的。沃爾多賦予了效率的價值內涵,提出了“目標層次思想”,希望 將“效率”納入到“民主第一性”的價值體系中;②丁煌和張雅勤從行政哲學發展 史的角度出發,認為沃爾多是行政哲學的主要開拓者和引領者,他與西蒙的爭論以 及對新公共行政運動的推動,使得公共行政學注入了價值因素,為行政哲學在九十 年代的大發展做出了奠基性貢獻;③趙瑛從公共行政合法性的角度解讀沃爾多行政 思想的價值,認為沃爾多行政思想的價值主要體現在對學科合法性危機的化解上。 她認為沃爾多對傳統公共行政的批判和對民主價值的肯定,以及后來新公共行政 學派對社會公平的張揚,初步完成了民主行政理論的哲學建構,開啟了對公共行政 價值天平的矯正之旅。④

      (二)國外研究現狀
      1.對《行政國家》的研究
      荷馬(G. Homer Durham )在書評中肯定了沃爾多對傳統公共行政理論的回 顧和分析做出的巨大努力,包括其對美國政治思想史的演進分析都應該得到認可, 沃爾多對于正統時期核心問題的把握和對美好生活、由誰來統治、行動的標準以及 經濟和效率的基本假設等問題分析直擊公共行政領域的核心;但是荷馬也指出,沃 爾多可能的遺漏是最近大量的實地研究、調查和幾個組織的報告,以及許多政治科 學家為國家和地方政府提供的實地建議。⑤
      ①金太軍•西方公共行政價值取向的歷史演變[J]•江海學刊,2000(06):37-41。
      ②朱泳東•價值的回歸:效率界限的探討一一回顧瓦爾多《行政國家》[J].中國城市經濟,2011(29):79-80。
      ③丁煌,張雅勤•從“科學”到“哲學”:西方行政學價值研究的新發展J]•行政論壇,2014,21(05):88-95。
      ④趙瑛.公共行政合法性:危機及岀路[D]•浙江大學,2015。
      ⑤G. Homer Durham. Book Reviews and Notices: The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. By DWIGHT WALDO. (New York: The Ronald Press. 1948. Pp. viii, 227. $3.25.)[J]. Western Political Quarterly, 1948, 1(2) : 186-187.
      西蒙在1948年發表的關于《行政國家》的書評中認為,沃爾多的中心論點是 簡單的,早期的行政學家的研究均受到了科學的影響,著力追求“是什么”的問題, 但是沃爾多的“政治理論”則認為公共行政必須追求“應該是什么”的問題,因此 需要在公共行政中注入價值因素,這被西蒙嘲諷為“不得不把在科學中沒有有效位 置的非法價值前提偷偷帶入他們的三段論中”、“沃爾多如此熟練地分析了病人, 卻開了錯誤的治療方法”;在關于行政科學可能性的問題上,西蒙明確反對不能建 立一門行政科學的論點,認為沃爾多沒有表現岀對自然科學或經濟學方法論問題 的第一手熟悉,他的論點過于簡短、膚淺和令人困惑,無法揭示問題的本質。西蒙 雖然對沃爾多的文獻回顧和歷史批判給予了充分肯定,但是對于學科問題,兩者有 著不可調和的矛盾。①
      羅森布魯姆認為沃爾多最根本的貢獻在于表明公共行政理論也是政治理論, 而當時占統治地位的行政理論既不科學也不符合美國的民主憲政。在羅氏看來, 《行政國家》的后世影響更多的是有效地展開了一個看似無窮盡的、致力于使公共 行政人性化的理論和研究議程。除此之外,作者也批判了沃爾多對法治的忽視和對 政治行政二分法態度的模棱兩可,這些問題導致沃爾多的一些觀點含混不清,這成 為他遭受外界批判的一個主要方面。最后羅氏總結到,盡管《行政國家》的內容可 能會不合時宜,但是,只要美國公共行政和民主憲政之間的固有矛盾持續存在,沃 爾多的思想就永遠具有現實意義。

      2.關于沃爾多的政治與行政二分觀點的研究
      國外學者對沃爾多的政治與行政二分立場經歷了“批判——轉向——模糊”的 演進歷程,這也從側面上印證了沃爾多的思想轉向。
      帕特里克(Patrick Overeem)在對沃爾多一生中的大量著作研究之后,認為沃 爾多對政治與行政二分法的研究論述可以分為三大類,一是20世紀四五十年代的 早期著作;二是 20 世紀六七十年代的論述;三是沃爾多沒有岀版的著作。第一階
      ①Herbert A. Simon. The Administrative State[J]. (1948) : 843-845.
      ②戴維?H.羅森布魯姆.重溫沃爾多的《行政國家》:寫在《行政國家》岀版70周年之際J].公共管理與政策評 論,2018,7(04):3-14。
      段以《行政國家》為代表嚴厲批判二分法;第二階段,沃爾多在對韋伯的官僚制理 論研究后,他對政治行政二分法的認知有了極大的轉變,他對其早期的批判產生了 質疑,在其后來的著作中,民主—官僚主義逐漸取代了決定—執行成為了政治—行 政的中心概念;第三階段,沃爾多在其未出版的著作中著重論述了西方文明史中民 主與官僚主義之間的關系這一宏大主題,同時也造成沃爾多關于政治行政二分的 立場愈加微妙和矛盾。①
      詹姆斯(James H. Svara)認為,德懷特•沃爾多的政治與行政問題的概念可 以更好地理解為一種包含分離和混合元素的“關系”,而不是一種“二分法”。他 總結到沃爾多并不是一個公認的或明確的二分法批評者,因為他在他早期的挑戰 中附加了條件。其次,在沃爾多的早期寫作中,二分法的概念仍然是模糊的,因為 “二分法”這個術語并不經常使用,在沃爾多的后期工作中,這個術語被附加到許 多更廣泛的問題上。此外,作者認為沃爾多對早期學者關于政治與行政關系的討論 提出了一種狹隘的觀點,這加劇了后來者對這一問題的討論的混亂。②

      3.對沃爾多行政思想整體性回述研究
      詹姆斯(James A.Gazell)認為沃爾多的研究成果主要集中在三個相互關聯的 領域,即政治哲學、比較(和發展)管理和公共行政作為一種職業的演變。在政治哲 學領域,沃爾多堅信理性和情感應統一起來,這一觀點在其早期作品《行政國家》 中得到了系統闡述,總體的價值觀成為了他在公共行政領域研究的核心政治哲學 問題;比較管理領域,沃爾多參與了“比較管理小組”,尋求將學術研究從比較管 理和政治轉向發展管理,使落后國家借鑒美國現代化經驗實現從農業社會向工業 社會的快速演進;而在公共行政作為一種職業的演變領域,沃爾多無疑極度苦惱, 公共行政是一門學科還是一個專業一直困擾著他,他運用歷史視角從多個側面分 析公共行政的演進,最后他將公共行政視為類似與醫學的一種職業來消解公共行
      ①Patrick Overeem. Beyond Heterodoxy: Dwight Waldo and the Politics-Administration Dichotomy]」]. Public Administration Review, 2008, 68(1) : 36-45.
      ②James H. Svara. Beyond Dichotomy: Dwight Waldo and the Intertwined Politics-Administration Relationship[J]. Public Administration Review, 2008, 68(1) : 46-52).
      政的定位矛盾。①
      帕特里夏(Patricia W. Ingraham)對于沃爾多在高斯講座上的發言表現出的 是一種尊敬和反思的態度,作者認為,沃爾多在演講中概述了三個持續關注的領域 即政治和行政二分法、公共行政和政治學在學術界的分裂與行政在美國政府的正 確角色。同時作者指出沃爾多論點的復雜性不易把握,這些論點帶來的更多的是一 種頭腦風暴。②
      卡羅爾和弗雷德里克森通過對沃爾多一生的回顧,將其人生階段劃分為三個 時期,即早期、中期和后期。1913年至1946年是早期階段,這一時期他在中西部 度過了青少年時光,并在耶魯大學獲得了政治學博士學位,隨后在在華盛頓物價管 理局和預算局工作了四年; 1946年至1966年是中期階段,這一時期他在伯克利任 教,其中發表的《民主行政理論的發展》引發了一場影響巨大的學術爭論,后世稱 為“西沃之爭”,并且參與了比較公共行政運動,學術成果卓著;1967年之后是 晚期階段,這一時期沃爾多在雪城大學任教,并在 1968 年成功組織了第一次明諾 布魯克會議,促使公共行政研究進入了新公共行政時期,一大批青年才俊在沃爾多 的培植下后來都成長為了這一領域的領軍人物。1979 年美國 ASPA 設立公共行政 領域最高獎項:德懷特•沃爾多獎,以表彰沃爾多對公共行政領域的巨大貢獻。最 后,兩位作者這樣總結到:在許多方面,我們都是德懷特•沃爾多的學生。今天學 習的公共行政是由德懷特•沃爾多教授的,在今天做公共管理方面的研究是由德懷 特•沃爾多教授的。他將永遠與我們同在。③
      布萊恩•弗萊和喬斯•拉施爾德斯(Brian R. Fry、Jos C. N. Raadschelders) 認為沃爾多的行政思想是折中的。作者對沃爾多涉足的多個方面進行了歸納,認為 沃爾多的行政思想總是帶著猶豫和模棱兩可,這種矛盾特點是沃爾多學術成就中 最大的問題;同時作者認為,沃爾多中后期的行政思想和學術實踐基本上是圍繞其
      ①James A. Gazell. Dwight Waldo,Public Administration,and the "Blooming,Buzzing Confusion" . American Review of Public Administration Vol.16, No.213.Summer l Fall 1983.
      ②Patricia W. Ingraham. John Gaus Lecture Delivered by Dwight Waldo[J]. PS: Political Science & Politics, 1987, 20(4) : 903-907.
      ③James D. Carroll and H. George Fredericks。n. Dwight Waldo 1913-2000J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2-8.
      早期《行政國家》進行填充和修補漏洞;總之,公共行政理論屬于政治理論、對官 僚主義和民主之間的平衡持悲觀態度和行政思想中的本質矛盾等標簽已經成為沃 爾多身上不可磨滅的印記。①
      理查德•斯蒂爾曼二世從六個方面概述了沃爾多的一生,包括中西部的影響、 學術經典、獨特觀點的闡述、從激進到保守、在麥克斯韋爾時期的三項巨大成就和 沃爾多留下的知識遺產。首先,作者認為,在中西部的早年生涯深刻地影響了沃爾 多的一生,其身上特有的真誠、謙遜、責任感、扎根精神以及不走極端的品質是美 國中西部價值觀的縮影,從伯克利到麥克斯韋爾,從《行政國家》到《公共行政的 事業》,這種價值觀在沃爾多的職業生涯和學術作品中表現的尤為明顯;同時,作 者指岀,沃爾多的成就似乎帶有一些偶然性,包括《行政國家》岀版的時機,新公 共行政運動的興起與其長期擔任《公共行政評論》主編的關聯性等;再次,作者指 岀了沃爾多明確的實用主義傾向,他的研究基本來自于對現實世界的關切,從“西 沃之爭”到新公共行政運動,沃爾多立足現實進行公共行政哲學思考,沃爾多的行 政思想深刻改變了美國原有的國家觀念:從共和國到行政國;最后,作者指岀了沃 爾多行政思想的不足,包括觀點不清、對傳統時期行政思想的簡單解讀甚至誤讀。 總之,作為沃爾多的博士生和親密戰友,斯蒂爾曼二世的文章帶有強烈的崇敬和贊 美之情,沃爾多作為當代著名的公共行政理論學家,對其再怎么贊揚都不為過。②
      文森特•奧斯特羅姆從美國民主制行政的視角分析公共行政,認為沃爾多的觀 點根植于美國憲政體制,憲政體制具有強烈的多中心和權威分散的特點,而威爾遜 等傳統公共行政學家秉持的是高度集權的單中心結構的政治體制,這種基礎建構 上的不同是沃爾多猛烈批判傳統公共行政的動力;同時奧氏贊同沃爾多關于公共 行政危機不能通過傳統行政理論和西蒙的組織理論來解決的觀點,必須在原有框 架之外尋找方案;沃爾多努力的方向是基于價值的“沃爾多路徑”,奧氏則是基于 公共選擇理論的民主行政路徑。③
      ①Brian R. Fry, Jos C.N.Raadschelders.Mastering Public Administration—From Max Weber to Dwight Waldo,3rd edition[M]. (Washington, DC: CQ Press, 2014), p416.
      ②Richard J. Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021,p152.
      ③文森特•奧斯特羅姆著,毛壽龍譯•美國公共行政思想危機[M].上海,上海三聯書店.1999.11,第25頁。
       
      4.對沃爾多關于公共行政學科發展認識的研究
      布朗和斯蒂爾曼二世在 1986 年寫到,盡管公共行政的探索困難重重,沃爾多 還是在不懈努力。在學科定位上,沃爾多希望公共行政成為類似于醫學類的職業定 位,從而擺脫“二等公民”的尷尬地位;同時,作為比較公共行政的重要開創者, 沃爾多很早就認識到對公共管理的研究不能局限于狹窄的國家和區域邊界,加強 不同地區、社會、民族、政體等的橫向比較刻不容緩,他在這一領域的探索為公共 行政的研究范疇擴大和學者視野的開拓做出了巨大的貢獻,深刻地影響了行政生 態學派的發展。①
      弗雷德里克森認為德懷特•沃爾多是20世紀40年代到70年代公共行政教育 的主要影響者。作者從教育學和教學、案例研究法、藝術與行政小說、MPA課程 內容的選擇以及公共管理在政治學中的地位五個方面詳細論述了沃爾多對于公共 行政教育的具體貢獻。弗氏認為,沃爾多對于公共行政教育的貢獻具有極強的開創 性,對于一些問題的思考提出了許多合理的評價標準,作者最后總結到“他影響了 課程和教育學,也影響了我們這些教公共管理的人如何看待和理解這一領域。”②
      萬斯萊(Gary L. Wamsley)在沃爾多去世后發表的一篇短文中回述了這位偉 大的人生導師對他的深遠影響,無論是攻讀博士的人生路口還是后來的學術指導, 沃爾多都給予了其足夠的幫助和能量在1996年由錫拉丘茲大學為紀念德懷特沃 爾多而主辦的會議上,在參會的 100 多人中,幾乎所有人都能講述一兩個關于沃 爾多對他們的影響的小插曲;沃爾多對于晚輩的培養促使了公共行政的持續繁榮, 而公共行政的不斷發展又成就了一代又一代的公共行政學者,在文章最后,萬斯萊 寫到:“教師的影響是永恒的,他永遠不知道他的影響會有多深遠”,來表達其對 沃爾多的追思和敬意。③
      ①Brack Brown and Richard Stillman. A Search for Public Administration - The Ideas and Career of Dwight Waldo. with afterword by Dwight Waldo. Texas A&M University Press. 1986.
      ②H. George Frederickson. Dwight Waldo and Education for Public Administration[J]. Journal of Public Affairs Education,1999,5(1):501-504.
      ③Gary L. Wamsley. Reflections on the Passing of Dwight Waldo[J]. Administration & Society, 2001, 33(3) : 247-250.
       
      (三)國內外研究述評
      國內外學者對于沃爾多行政思想的研究既有共同點,也有不同點。共同點主要 在研究特征和研究方法上。從特征上考察,主要呈現為“散點式研究”和“整體性 研究”兩大特征。“散點式研究”主要集中于《行政國家》及其內容分論點、“西 沃之爭”和新公共行政,針對問題進行精細化研究;“整體性研究”主要從歷時態 看待沃爾多的行政思想,表現在對沃爾多行政思想的回述和在公共行政演進中的 作用上,這種研究主要由沃爾多的學生和好友來完成,如弗雷德里克森和斯蒂爾曼 等。從研究方法上考察,對于沃爾多的研究更多地屬于規范性研究,無論從弗雷德 里克森還是到國內的顏昌武,多偏向于價值思考,這是與沃爾多的思想理路是一脈 相承的。
      不同點主要集中在研究的深度和側重點上。從國內學者的研究方面考察,首先 我國學者對于沃爾多行政思想的研究整體上較為淺顯,對沃爾多的學術思想的認 識主要來自于《行政國家》的中譯本,而對于沃爾多中后期的行政思想研究極其匱 乏;其次對于沃爾多行政思想的直接研究較少、側面研究或者相關性研究較多,如 許多學者將沃爾多的民主行政思想直接歸類于新公共行政學派之中,將沃爾多對 于政治與行政二分法的觀點進行模糊化處理等;再次,對于“西沃之爭”的研究有 著人云亦云的傾向,中山大學行政學者們對于“西沃之爭”的研究最具代表性,他 們將“西沃之爭”的內涵劃分為三個層次,國內學者基本遵循了中山大學學者們的 劃分方式,這顯然影響了其他學者對這一問題的分析和深入思考;最后,國內學者 對于沃爾多提岀的問題的解答多是口號式的和象征性的對策建議,對行政國家現 象的破解、對“西沃之爭”的解答等不具有可操作性。
      從國外學者的研究方面考察,首先,他們對于沃爾多的行政思想研究較為徹底 不僅深入分析了《行政國家》的思想,也對沃爾多中后期的學術思考進行了分析; 同時,由于沃爾多有著一批優秀的追隨者,他們對沃爾多的行政思想進行了系統的 論述,并且岀版了一些專著,這使得研究沃爾多思想有著重要的一手和二手資料, 這均有利于開展研究;再次,國外學者對于沃爾多行政思想的不足進行了深刻的批 判,這一點是國內學者所不具備的。總而言之,國內學者的研究整體上還停留在譯
      介的水平,對于沃爾多中后期的行政思想涉獵很少,因此本文將從更為全面、整體 的視角對沃爾多行政思想進行研究,以求客觀展現沃爾多的行政思想。

      三、研究思路及方法
      (一)研究思路
      本文的研究思路是圍繞沃爾多的學術作品展開分析的,按照歷時態的方式將 其行政思想劃分為早期、中期和晚期三個階段,通過梳理其對公共行政的核心問題 的論述,分析其行政思想的核心理念、價值追求以及在不同階段的呈現和流變,發 掘其行政思想的時代價值、學科價值及當代價值,從而為我國的公共行政學科發展 及公共行政現實實踐提供有益借鑒。

      (二)研究方法
      歷時態與共時態相結合的研究方法。對于沃爾多的行政思想研究,本文對其思 想的產生、發展、轉變和形成的研究均放在特定的歷史時期和社會背景中展開,即 分析其思想的一脈相承性,也突顯沃爾多在不同時期思想的獨特性和時代性, 從而實現在方法論上對沃爾多行政思想的連貫性把握。
      文獻研究法。本文以沃爾多的論文、書籍以及專著為基礎性文獻資料,以國內 外學者對沃爾多行政思想的研究文獻為分析性資料,按照主題進行分析,發現沃爾 多行政思想的閃光點以及不足。

      四、研究創新點及不足之處
      (一)研究創新點
      深化了對沃爾多行政思想的整體性認識。本文以沃爾多行政思想的發展為研 究主線,系統、全面分析其思想產生、發展、轉變以及定型的內在機理及影響因素, 分析其在早中晚各時期的思想內涵和關注中心,力求形成對沃爾多行政思想整體 性把握。
      總結了沃爾多行政思想內在的演進邏輯。沃爾多行政思想的內在邏輯在于對 政治哲學價值層面的持續追求,這一價值理念貫穿其整個學術生涯,學術生涯早期 是進行純學理性分析,學術生涯中晚期則是強調公共行政價值追求對實踐的回應
      -與結合。
      歸納了沃爾多研究方法的演進邏輯。沃爾多行政思想的形成展現了規范性研 究與相對性研究結合的研究方法。在學術生涯早期到西沃之爭時期,沃爾多秉持著 規范性研究方法,強調對公共行政價值因素分析;在學術生涯中期尤其是西沃之爭 之后,面對科技的巨大作用和工具理性的進一步彰顯,沃爾多采用了相對性的研究 方法,肯定了官僚制與邏輯實證主義對于效率追求的正面作用;在學術生涯晚期, 沃爾多也采用了相對性的研究方法,既看到了對民主、公平、責任等價值因素的重 要性,也對這些理念進行了反思和批判。從而形成了綜合折中的行政思想。

      (二)不足之處
      首先,由于國內關于沃爾多的文獻資料較少,因此需要閱讀大量的外文文獻, 閱讀壓力較大;其次,由于沃爾多行政思想較為復雜,其前后思想差別較大,這造 成不易全面把握其思想主旨;最后,沃爾多行政思想具有承上啟下的紐帶作用,但 本文在這一方面的總結仍有欠缺,對他與新公共行政學派思想內容間的關聯性分 析較為有限。
      第一章 沃爾多行政思想的淵源及其限域
      本章按照“沃爾多是誰——行政思想來源——行政思想的限域”的行文邏輯進 行學理分析。具體而言,第一,對沃爾多的生平進行歷時態簡述,將其一生劃分為 早中晚三個階段,簡述其在各個階段的主要經驗和貢獻;第二,對其行政思想的起 源進行學理分析,將其分為思想層面、社會現實層面和個人層面,思想層面包括美 國的民主憲政傳統和人文學者的影響,社會現實層面包含對現代性表征的技術理 性的批判,個人層面即沃爾多個人的成長經歷;第三,對其行政思想的限域進行歸 納概括,從而明確本文的研究對象和內容。本文認為,沃爾多行政思想是指由沃爾 多闡釋或創造的關于公共行政領域的學術知識的總和,沃爾多行政思想的主要關 切包括對傳統公共行政的批判、民主行政思想、比較公共行政思想、反思新公共行 政思想、批判組織理論思想和預設后現代行政發展的思想等內容。
      第一節 沃爾多生平
      德懷特•沃爾多(Dwight Waldo) 1913年9月28日出生于內布拉斯加州德威 特的一個農民家庭,2000年10月27日逝于弗吉尼亞的福爾斯徹奇市。在其離開 家鄉進行求學之前,沃爾多的成長與當地普通兒童并無二致,饒有意趣的是他曾在 “嬰兒比賽”和“親豬胡鬧比賽”中獲得過名次。高中畢業后,沃爾多前往內布拉 斯加衛斯理學院(Nebraska Wesleyan College),①后來轉到秘魯的內布拉斯加州立 師范學院(Nebraska State Teachers College),因為那里學費更便宜。在1936年沃 爾多獲得了政治學碩士學位,盡管此時的他仍然致力于成為一名高中英語老師,但 是教職機會的渺茫迫使其退而求其次,試圖申請其他地方的高校獎學金,同時在一 連串“巧合”下促使他考慮攻讀政治學方面的博士,盡管沃爾多被芝加哥大學的研 究生項目所錄取,但是沃爾多對芝加哥大學關于政治科學的“新科學”的倡導并不 感興趣,最終,他選擇了耶魯大學。根據沃爾多的說法,這是因為他獲得了獎學金,
      ① 注:內布拉斯加衛斯理學院也稱內布拉斯加大學林肯分校。 
      且從來沒有去過東方,考慮到他幾乎沒有什么選擇,這似乎令人興奮。①在耶魯大 學,沃爾多師從弗朗西斯•柯克爾(Francis Coker)教授,同時也受到了諾斯勞普 文化哲學的熏陶,這也成為了今后沃爾多公共行政研究的哲學基礎的組成部分。他 在導師的鼓勵下,從主流社會科學中迅速消失的歷史和規范視角來研究政治,也就 是從新興的民主理論方面的進行專業知識研究,起初沃爾多是以一種厭惡的態度 對待這些資料的,因為他并不認為這一領域有什么獨到之處,但是隨著研究的深入 他就越發現政治理論對公共行政具有開創性的意義。在經過18個月的艱苦研究后, 這些研究成果最終匯聚成了其博士論文,在經過幾度調整后,該論文最終以《行政 國家》發表。這部公共行政領域的經典著作深刻影響了隨后幾代人,也成為沃爾多 學術生涯中最重要的代表作。1942 年,第二次世界大戰激戰正酣,沃爾多仍沒能 獲得一份大學教職工作,最后在朋友幫助下,他先后在被分配到華盛頓物價管理局 和預算局,在那里經歷了為期四年的政府部門工作,這段經歷也使其充分認識到政 府部門工作的復雜性和行政的重要性。
      1946 年,沃爾多獲得了伯克利大學助理教授的教職工作,并在此一直工作到 1967 年。在此期間沃爾多在學術方面和實踐方面都有突出成就,沃爾多在這段時 間發表了 24 篇學術論文和多部學術著作,其中最負盛名的作品當屬 1952 年發表 的《民主行政理論的發展》及其后續文章,1952年,沃爾多的導師弗朗西斯•柯 克爾教授即將退休,沃爾多因此撰寫了這篇文章來表達對老師的敬意,沃爾多也未 曾料想到這篇文章會將他帶入到巨大的學術漩渦之中,他與西蒙和德魯克的爭論 也成就了一段佳話。后人將這場爭論提煉為三個方面,即方法之爭、身份之爭和價 值之爭,我們不難發現,沃爾多的觀點是警告科學在人類,特別是行政事物中的局 限性,而西蒙的觀點是告訴我們科學的力量。②從此,沃爾多的名字便于西蒙緊密 的聯系在了一起,這兩位公共行政領域的巨人,引領了從 50 年代到 70 年代公共 行政的發展。而到了20世紀六十年代,伯克利分校的學術風氣發生嚴重變化,一
      ①James D. Carroll and H. George Frederickson. Dwight Waldo 1913—2000[J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2
      ②Michael M. Harmon. The Simon/Waldo Debate: A Review And Update[J]. Public Administration Quarterly,1989, 12(4): 437-451.
       
      方面自稱為“科學家”的教授們或多或少地對政治學和公共行政學帶有敵意和偏見 用沃爾多的話說就是“在他們看來,他的領域被降低為令人懷疑的低級地位”。① 另一方面,學生運動對于正常的教學秩序造成了很大破壞,總之,教學環境和職業 關系的惡化促使沃爾多放棄了伯克利分校的教職,隨后,他接受了雪城大學 (Syracuse University )的邀請,前往麥克斯韋爾公民與公共事務學院任教。
      自1967年開始,沃爾多在其后的 12年間一直在雪城大學任教,直至1979年 退休。這一階段沃爾多的突出貢獻集中在三個方面,一是推進《公共行政評論》學 術期刊的快速發展,使其成為全美乃至全球在該領域的旗艦期刊;二是贊助“新公 共行政運動”,開啟了公共行政學發展的新篇章,三是促進公共行政教育的發展, 使NASPAA認證計劃得以落實。
      從1966年開始,沃爾多連續11年擔任《公共行政評論》的主編,這一記錄至 今未有人將其超越,同時他也兼任著政治學會和其他組織的職務,在這期間,他大 膽創新,將《PAR》從季刊擴大為雙月刊,同時他保持了 “全面的公共關注”,敢 于出版富有爭議的學術論文,在使《PAR》成為旗艦期刊的過程中,沃爾多的努力 可謂舉足輕重。其次,在來到雪城大學的第二年,沃爾多對于約翰•霍尼(John Honey) 撰寫的“公共服務的高等教育”一文贊賞有加,但是其同事薩維奇卻非常反感這篇 文章,這讓沃爾多開始重新思考年輕學者能做些什么來應對不同于二戰前后的時 代問題,于是在 1968年,在雪城大學明諾布魯克會議中心舉辦了一次年輕學者的 學術討論會,討論公共行政領域的現狀和未來,沃爾多并沒有直接參與會議,而是 以一種導師的身份引領這次學術論壇,在1971年,他出版了《Public administration in a Time of Turbulence》一書,表達他對這次會議的看法和認識,同時,這次會 議也標志著新公共行政運動的興起,之后,每二十年舉辦一次明諾布魯克會議,已 然成為公共行政領域最為知名的大會之一,而第一次明會的參與者如弗雷德里克 森、萬斯萊已經成為這一領域的領軍人物,因此,沃爾多的作用不可謂不大;最后, 1978至1979年,沃爾多擔任著全國公共事務和管理學院協會主席一職,這一年中
      ① Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M].New York, Routledge,2021:pp.17.
       -他致力于落實公共行政項目的同行評審活動,沃爾多對于建立嚴格的公共管理教 育全球標準體系功不可沒,斯蒂爾曼稱贊這項活動可能是除了沃爾多的出版物之 外,他在專業領導方面取得的最持久、影響最深遠的成就。退休前的最后一年,他 舉行了一系列講座活動,這些作品最終以《公共行政的事業》一書出版,這本書既 是沃爾多對于自己學術生涯的反思和總結,也提出了許多具有挑戰性的問題,顯然 他再一次走在了時代的前列。
      基于沃爾多對于公共行政領域巨大的貢獻,1979 年,美國 ASPA 對公共管理 做出終身學術貢獻的最高榮譽命名為德懷特•瓦爾多獎。1987年,他獲得了美國 ASPA頒發的約翰•高斯演講獎,以表彰他在政治科學和公共行政中的終身成就。 退休之后,沃爾多在伍德羅•威爾遜研究所以及劉易斯等學校從事了一段時間的研 究工作,并且他也一直活躍在公共行政領域的學術活動之中,直至生命的最后。

      第二節 沃爾多行政思想的淵源
      本節將按照“思想—現實—個人”的分析思路,具體分析沃爾多行政思想產生 的淵源。思想層面包括美國的民主傳統和人文學者的影響;社會現實層面包括社會 的變化及對現代性表征的技術理性的批判;個人層面主要介紹沃爾多的成長經歷。

      一、美國的民主傳統
      美國有著悠久的民主傳統,最早可以追溯到“五月花號”事件時期。首先,一 批被迫害的清教徒被流放至美洲,他們崇尚自由,渴望擺脫神權對人權的壓制,強 調對人本身的尊重,而他們簽訂的《五月花號公約》強調建立一個自我管理的社會 結構,不再由人民以外的強權來進行統治,這暗含了自治、平等、人權等民主理念; 其次,早期的美國鄉鎮和地方自治發達,鄉鎮和城市都擁有自己的議會,市鎮議會 作為自治的基本形式,這既培育了自由民主精神,也確立了美國民主自治的傳統; 再次,美國有著強烈的“反國家主義”傾向,原因在于美國公眾對于英國政府專制 和壓迫的憤怒和敵視,因此渴望建立一個自由民主的新制度,強調人民主權和人民 對于國家(政府)的約束,因而,美國的憲政框架可以被視為“反國家主義”的體
      制化,①盡管杰斐遜和漢密爾頓對于建立強有力的聯邦政府還是分權的聯邦政府存 在著巨大爭議,但是他們爭論的前提都是對人民主權的確認和對限制政府權力的 認同,作為反聯邦黨人的代表,杰斐遜也曾不止一次承認憲法有力限制了權力的濫 用,可以說,對人民主權原則和“反國家主義”的政治信奉逐漸轉化為對憲政民主 的信仰。美國的這種民主傳統對于沃爾多影響巨大,作為一名在民主環境中成長起 來的學者,他對美國的傳統有著更深的體認和熱愛,這反映在他的諸多作品中,他 對技術理性表現出了極大的懷疑,“反國家主義”傳統和對民主的熱愛使得沃爾多 對脫離政治且保持價值中立的公共行政表達了諸多不滿,他渴望公共行政能繼承 建國者們的政治遺產,將公共行政納入到民主憲政的基本框架之內,從而走上民主 行政的道路。

      二、人文學者的影響
      人文學者對于沃爾多行政思想形成的影響是奠基性的。原因在于,一方面人文 學者的學術思想和研究方法深刻影響了沃爾多的學術生涯,使其善于從歷史和文 化的角度分析各類問題,同時這些學術思想構成了沃爾多行政思想的理論基礎和 哲學基礎,其中諾斯勞普的文化哲學對沃爾多影響巨大;另一方面,這些人文學者 普遍具有人文關懷的特質和意識傾向,尤其是沃爾多的各位老師,他們的關照和培 育影響了沃爾多的行為方式和處事之道,從其大力提攜年輕學者就可略知一二。
      具體而言,對于沃爾多影響較大的學者有諾斯勞普、柯克爾、貝克爾和沃拉斯。 諾斯勞普的文化哲學認為,直覺概念和假設概念可以包含一切概念,兩者的關系是 一種認識關聯性的關系,既非因果性關系,也非同一性關系,它們只是構成這個復 雜的許多關系中的一種。然后,他對兩個本是相互關聯而被人為分裂的觀點展開了 批判,一是認為科學方法是一種純粹事實,二是認為將物理科學的研究方法應用于 人類事務而不考慮文化和社會背景是不可能的,他認為,科學并不是充足的,因為 它不能創造目的,更不用說將目的灌輸給人類,科學最多能夠提供達到某些目的的 手段。他斷言,當這種從經驗上證實了的自然科學中的“真”的哲學同人文和社會
      ①顏昌武.公共行政學簡明史:以西蒙一沃爾多爭論為主線[M].北京:社會科學文獻岀版社,2019.5,第37頁。
      - 20 - 科學中關于“善”和“正義”的準則打成一片時,人們就有了倫理學和法學的自然 律了。最后他堅信,這種新的物理哲學同一些有關的人類文化哲學相結合,是今天 和明天的世界的主要事件。①這種從文化的角度將自然科學和社會科學整合的思想 促使了沃爾多綜合折中行政思想的形成,沃爾多試圖將官僚與民主、政治與行政、 事實與價值、民主與效率整合為一個統一體,實現公共行政的整合。
      弗朗西斯•柯克爾(Francis Coker)是沃爾多在耶魯大學求學時的博士生導師, 正是在柯克爾的鼓勵下,沃爾多才從政治學的視角研究公共行政,使得沃爾多創作 出了公共行政領域的經典著作——《行政國家》,柯克爾對沃爾多的影響主要不在 于其學術內容,主要在于柯克爾的學術風格和人文關懷。沃爾多曾說,他尊重柯克 爾作為一名富有關懷、奉獻和不懈追求精神的學者,以及他對古典自由和民主概念 的堅定承諾。沃爾多最廣為人知的那篇《民主行政理論的發展》就是為紀念柯克爾 而撰寫的。
      卡爾•貝克爾是康奈爾大學的歷史學教授,他與查爾斯•比爾德、弗雷德里 克•杰克遜•特納、弗農•帕林頓一樣,是美國二十世紀上半葉最具影響力的和獨 創性的歷史學家,貝克爾文筆優美,作品充滿了批判和獨到見解,他擅長從內部、 外部和各個方面觀察各種觀點,試圖分析它們在歷史背景下的意義和相關性,以及 它們如何發展和產生影響。事實上,貝克爾的《十八世紀哲學家的天城》成為了沃 爾多《行政國家》的原版模型,兩者都試圖從文化環境和知識遺產的角度來分析社 會問題。
      格雷厄姆•沃拉斯在十九世紀末二十世紀初是英國學術界和公共事務領域的 知名人物,他借鑒歷史、哲學、心理學和社會科學的廣泛視角,對其所處時代的社 會科學的評價尤其嚴厲,認為社會科學除了造成混亂和對立的一套教條之外幾乎 沒有貢獻。一門對政治價值判斷幾乎沒有幫助的社會科學是一種

      二流工具,在最壞 的情況下是欺騙性和妄想性的。社會科學必須切合實際,才能得到重視,并在公共 事務中發揮作用和應用。沃爾多對于沃拉斯的關注一方面來源于其思想的獨特性
      ① [美]諾斯勞普:《<物理學和哲學>英文本序言》,載海森伯《物理學和哲學:現代科學中的革命》,范岱年譯,商 務印書館,1981,第 158 頁。
      和巨大影響,同時也是因為沃爾多早年“是一個相當狂熱的親英派”,①這使得他 格外關注英國的政治和行政變化和學術思想。在1942年,沃爾多還特意寫了一篇 關于沃拉斯的政治思想學術論文。
      總而言之,人文學者對于沃爾多行政思想形成的影響是深遠的,首先,沃爾多 繼承了人文學者的價值理念,將人文關懷和民主價值引入到公共行政領域,確立了 公共行政規范性研究的學術進路;其次,沃爾多明確了批判對象,對現代性表征的 技術理性的批判不僅是人文學者必須面臨的問題,也是沃爾多必須回答的問題;再 次,人文學者的多學科、寬領域的研究視角對于沃爾多視角的形成有著奠基性作用 沃爾多擅長從歷史和文化的角度論述社會問題,借鑒多個學科的研究方法分析公 共行政領域的問題無不體現了對人文學者研究方法的繼承;最后,人文學者注重對 現實問題的關注和回應,強調知識的實用性和現實意義,這對于沃爾多影響巨大, 從對傳統公共行政的批判到“西沃之爭”再到新公共行政的興起與反思,無不體現 了沃爾多對于美國社會的現實關懷。

      三、對現代性表征的技術理性的批判
      現代性是個復雜的概念,它與文藝復興和啟蒙運動有著密切的聯系,文藝復興 針對的是中世紀的愚昧狀態而言的,它試圖將人性從中世紀的蒙昧狀態中解放出 來,熱情謳歌人的價值、自由和尊嚴,用韋伯的話說,近代歷史在思想方面最具意 義的事件,是世界的除魅、理知化和理性化,②即現代性的過程就是除魅化的過程, 如何祛魅呢?培根找到了知識,“知識就是力量”不僅僅是一句口號,更是一種進 取方向,只要運用知識,人就可以破除中世紀的宗教迷信和蒙昧,實現思想的自主 性,在啟蒙學者看來,知識等同于科學和理性,在科學知識的支撐下,神性得以剔 除,人性得以張揚,相信通過運用科學知識可以實現曾經的夢想,擺脫自然和宗教 的束縛,實現人的自由和解放。然而隨著科學技術本身具有了自我意識,其工具性 特征容易被誤讀為目的本身,成為衡量一切是非善惡的評判標準,以實現人的自由
      ①Dwight Waldo. The administrative state revisited[J]. Public Administration Review, 1965, 25(1): 5-30.
      ②馬克斯•韋伯:《學術與政治》,錢永祥等譯,廣西師范大學岀版社,2010.9,第113頁。
      和解放的有用工具——科學技術,又為人套上了新的精神枷鎖。
      對于公共行政而言,現代性的影響是根本性的,一是實現了公共行政的去政治 化,二是實現了公共行政的科學化,三是實現了公共行政的專業化,四是實現了公 共行政的效率化,五是實現了公共行政的實證化。如果從行政科學的角度分析,公 共行政的建構之路并沒有太多的問題,如果有也是細節問題,但是作為一門社會科 學,價值問題是其不可回避的問題,而過分強調技術理性的后果就是對民主價值的 消解。盡管以威爾遜為代表的早期公共行政學者并不拒斥民主價值,但是他們將民 主價值理念簡約化,使民主在公共行政之中以隱性角色來呈現,最后演化成可怕的 身份危機。可以說,后來的公共行政發展路徑的分化,與威爾遜對公共行政學的天 然設置有著密切關系,同時后世學者也被這一矛盾所困,一方以批判技術理性為己 任,沃爾多就是這一學派的重要代表,因此對公共行政技術理性化的批判則成為沃 爾多早期思想的重要內容;另一方試圖建構更為精細化的行政科學,這一學派以西 蒙為首。但是雙方對于公共行政合法性危機的化解至今沒能完成。

      四、沃爾多本人的親身經歷
      沃爾多是20世紀的同時代人,他出生于一戰前夕,逝于世紀之交,20世紀的 世界性大事件及美國的社會變化使得沃爾多對現實世界有著更加深刻的體認,這 造就了沃爾多思想的敏銳性和時代性。豐富的個人經歷與其說是沃爾多行政思想 的源泉,不如說是塑造了沃爾多的性格特征。正如斯蒂爾曼所言,沃爾多這一代的 行政學界的領袖中,來自美國中部的人占了驚人的比例:例如,詹姆斯•費斯勒和 斯蒂芬•貝利來自明尼蘇達州,威斯康辛州的赫伯特•西蒙和約翰•高斯,密蘇里 州的路易斯•布朗洛和法瑞爾•海蒂,愛荷華州的保羅•阿普爾比,達科他州的羅 伯特•達爾,還有肯塔基州的唐•普萊斯。很少有人反思它們的起源。①因此,對 沃爾多成長經歷的分析是有必要的。在沃爾多的頭十八年里,他一直生活在中西部 尤其在其童年時期,中西部的生活方式和文化特性接近于兩個世紀前的美國社會, 那時的中西部還沒有被納入到工業化浪潮之中,公眾沉浸在新教的沐浴之下,他們
      ①Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021:p4
      相信人類的潛力、民主憲政、注重物質福利、強調個人自由、法治和道德行為的重 要性,這使得沃爾多對于美國早期社會有著天然的欣賞和好感,同時也塑造了他平 易近人、腳踏實地和不走極端的性格特征;而隨著工業化的推進,城市化的到來, 中西部的面貌徹底改變了,后來他前往大城市求學,再次被工業化的成果所震撼, 可以說,在美國歷史的任何一個階段,政治、經濟和社會的變化都沒有他所生活的 時代表現的那般劇烈,而他早期的生活經歷為觀察這種劇變式的社會轉向提供了 一個客觀參照,他和同時代的學者一樣,渴望解讀時代變革的來源、問題和影響, 他對現代科技所帶來的巨大變化始終有一種陌生感,城市生活的如此不同致使他 習慣以中西部的價值觀來看待“新世界”,盡管后來沃爾多也成為了“局內人”, 但是他的思想傳達出一種“局內的局外人”的立場傾向,呈現出闡釋大于創新、反 思多于躍遷的特點。總而言之,沃爾多在中西部的生活經歷對于其后來的學術研究 影響是巨大的。在價值追求上,沃爾多因對美國早期的民主憲政精神的強烈體認決 定了他一生都在致力于對民主行政而非科學行政的探索;在研究方式上,沃爾多因 受中西部文化影響而形成的注重傳統、不走極端的性格特征促使其擅長從歷史和 文化的角度多方面分析現實問題,“中庸式”思維方式與沃爾多綜合折中行政思想 的形成有著內在的聯系;在對待新事物的態度上,沃爾多因對農村和城市生活方式 的巨大差異而對城市產生的陌生感和距離感,促使其以批判和反思的方式來認識 新事物,表現出對傳統的肯定和對新事物的持續懷疑。
      第三節 沃爾多行政思想的限域
      由于沃爾多涉足了文學、歷史學、哲學、政治學、行政學、語言學、社會學等 學科,且在諸多領域都有專門的論述,因此對于沃爾多行政思想的研究有必要明確 研究限域,具體包括沃爾多行政思想的涵義和主要內容。本文認為沃爾多行政思想 是指沃爾多闡釋或創造的關于公共行政領域的學術知識的總和。研究的主要內容 圍繞對傳統公共行政的批判、民主行政思想、比較公共行政思想、反思新公共行政 思想、批判組織理論思想和預設后現代行政發展的思想等方面展開。
       
      一、沃爾多行政思想的涵義
      本文認為,沃爾多行政思想是指沃爾多闡釋或創造的關于公共行政領域的學 術知識的總和。對沃爾多行政思想涵義的理解體現為如下兩個方面:第一,作為一 名公共行政史學家,沃爾多闡釋性行政思想明顯多于其原創性行政思想,因此沃爾 多行政思想必須包含闡釋性相關內容,如對傳統公共行政理論的總結、對二戰后美 國不同階段社會問題的反思等。第二,不能簡單區分沃爾多的行政思想和政治思想 兩者具有交融性,沃爾多行政思想起源于政治性研究,如他最著名的著作《行政國 家》的副標題就是“美國公共行政的政治理論研究”,同時這與行政學的起源有著 密切關系,行政學脫離于政治學,研究行政學就必須涉及政治學,兩者的天然聯系 決定了沃爾多行政思想的政治性色彩。鑒于本文研究的是沃爾多的行政思想,因此 將剔除沃爾多關于政治體制、政治行為及政治領域的論述內容,主要關注于傳統公 共行政的批判、民主行政思想、比較公共行政研究、反思新公共行政思想及公共行 政的未來等方面的內容,正是這些思想內容,構成了本文對沃爾多行政思想探究的 基本內容。

      二、沃爾多行政思想的基本內容
      基于上述對沃爾多行政思想涵義的理解,本文總結了沃爾多行政思想的主要 內容。
      批判傳統公共行政思想。對于傳統公共行政的批判是沃爾多行政思想中最具 原創性的部分,主要包括批判政治與行政二分法,認為兩者的二分只是理論上的二 分而非實質二分;批判一般管理取向,認為商業化的一般管理模式忽視了政府活動 的獨特性和價值性;批判行政的價值中立取向,認為傳統公共行政內涵著對“民主” 的基本承諾;批判行政科學的學科定向,認為公共行政包含著大量價值性問題,不 能成為行政科學,最后他得出結論,認為公共行政理論仍然是一門政治學理論。
      民主行政思想。沃爾多在 1952 年發表《民主行政理論的發展》一文,既是“西 沃之爭”興起的標志,也是沃爾多民主行政思想系統論述的標志,他認為,既然行 政國家趨勢不可扭轉,那就要使得公共行政與憲政體制實現調和,發展一種新型的
      民主行政模式。
      比較公共行政思想。二戰后的國家援助活動的開展也帶動了比較公共行政的 興起,沃爾多認為跨國界的公共行政研究對于厘清政府與社會的關系、文明與文明 之間的差異有著重要意義,將美國獨特的公共管理經驗移植于其他文明社會仍然 有著諸多困難,盡管比較公共行政運動在實踐中成效顯著,但是在理論層面并沒有 形成有效的理論體系。反思新公共行政思想。沃爾多推動了新公共行政運動的興起,但是對于年輕學 者們的觀點保持了理性的審視,一方面認為新公共行政所強調的回應性、代議官僚 制、社會公平等思想反映了時代需求,另一方面沃爾多也認為年輕學者們的思想具 有“反文明”的特征,對新公共行政理論替代傳統公共行政理論表示懷疑。批判組織理論思想。沃爾多對組織理論的批判和反思貫穿整個學術生涯,總體 而言,他認為組織理論的產生和發展迎合了現代社會的需要,但是組織理論對價值 的拋棄、對人的物化處理成為了沃爾多批判的重點,他稱之為“大象學”。
      預設后現代行政發展的思想。在20 世紀七八十年代之后,沃爾多對于后現代 問題的關注度逐漸提升,他從行政教育、“為官僚制辯護”及公共行政的未來等方 面展開研究,認為知識是后現代社會的核心,行政官僚的合法性也來自于專業知識 本章小結
      本章通過對沃爾多生平、行政思想的淵源和行政思想的基本內容的闡述,揭示 沃爾多行政思想的產生有著深刻的歷史和社會的淵源,這種根植于歷史和傳統的 民主價值取向和規范性研究方法對于沃爾多行政思想的形成影響巨大,對于理解 下一章的內容有著指引作用。
       
      第二章 沃爾多行政思想的歷史演進
      本章接續第一章的內容,按照歷時態的行文邏輯分階段詳述沃爾多的行政思 想的主要內容,具體劃分為三部分,包含沃爾多早期行政思想、中期行政思想和晚 期行政思想。沃爾多行政思想的三個階段的劃分依據主要有兩個原因,第一個原因 是按照沃爾多生平的不同階段劃分的,分別是求學階段、伯克利時期和雪城大學時 期,第二個原因是根據沃爾多行政思想內在變化的邏輯展開的,分別是早期的激進 性批判、中期的修正性回歸和晚期的保守性立場,盡管劃分節點有差異,但是弗雷 德里克森①和斯蒂爾曼②均遵從三段式劃分原則,將沃爾多行政思想劃分為早、中、 晚三個階段,以展現沃爾多行政思想的歷史演進和思想流變。

      第一節 沃爾多早期行政思想——批判與激進
      沃爾多早期行政思想主要集中在《行政國家》一書中,因此本節圍繞《行政國 家》一書中的核心觀點展開論述,主要包括沃爾多原創性思想和批判性思想兩部分 內容,具體包含行政國家思想、對政治與行政二分法的批判、對科學管理理論的批 判和對組織理論的批判等內容。

      一、行政國家思想
      何為行政國家?行政國家一詞來源于歐洲,但是將其發揚光大的則是沃爾多, 由于1948年出版的《行政國家》一書的巨大影響力,致使這一名詞被廣泛知曉, 但是由于這篇博士論文幾易其名,沃爾多并沒有在此書中給出明確定義,根據羅森 布魯姆的觀點,行政國家包含四大特征,即(1)公共部門使用了龐大的社會資源, (2)公共行政管理者在當代政府運作過程中發揮著重要的作用,(3)他們總體上 處于政治的核心地位,(4)國家通過行政行為來解決其面臨的問題并達到目標。
      ①James D. Carroll and H. George Frederickson. Dwight Waldo 1913—2000[J]. Public Administration Review, 2001, 61(1) : 2.
      ②Richard J.Stliiman II.Dwight Waldo:Administrative Theorist for our Times[M]. New York, Routledge,2021:1-24.
      ①因此本文認為,行政國家是指在現代化發展過程中,政府通過擴張行政職能、增 加行政機構和行政人員數量等方式來應對社會中快速增加的問題,最終造成了行 政包裹政治的一種社會現象。歸結起來,行政國家有兩層內涵,一是數量關系的變 化,表現為行政機構數量的增多、行政人員人數的增長;二是權力關系的變化,表 現為行政權力的擴展、政治話語權的增強和行政官僚地位的上升,行政機構支配社 會資源能力的增強和專業化程度的提高兩個層面相互作用,最終形成了行政包裹 政治的社會現象。
      行政國家是不可避免的發展趨勢。沃爾多是從社會背景和意識形態背景展開 論證的。社會背景方面,美國內戰結束后,美國逐步從農業國向工業國轉變,在這 一過程中第二次工業革命發揮了重要的作用。一方面,科學技術的進步和成果轉化 強烈地作用于公眾的物質文化生活水平,同時物質條件的改善也為人員流動提供 了可能,大量人口進入城市、進入工廠,又進一步加快了美國城市化的進程,城市 化趨勢不可阻擋。美國理想主要變成了一種城市的理想,這種理想強調物質和精神 滿足的城市文明。②另一方面,第二次工業革命對于“效率”概念的推廣功不可沒。 在 19 世紀末,國際國內市場競爭日趨激烈,資本擴張和搶占市場的傳統手段已不 再具有實質效益,提高生產效率成為了商業領域的重要共識,這也就催生了“科學 管理”運動。在泰勒主義大獲成功的同時,工業革命帶來的專業化變革也有了實質 性的進展,1913 年福特生產流水線的發明更是締造了專業化的奇跡,一時間“有 技能的”成為了社會需要的人才;同樣我們不能忽視的一個重要因素是美國憲政傳 統,三權分立的傳統意味著政府作用的有限性,不同于其他國家將公共行政完全納 入到政府體系中,美國公共行政的興起和研究或多或少都受到了商業組織的贊助 和支持,這種親商業的傳統決定了科學管理和專業化運動更容易滲透到公共行政 之中,既然都是管理活動,我們的公共服務在性質上可能與其他任何服務是相同的 ③職業化和專業化成為趨勢,專家行政逐漸成為了社會共識。如果說工業化對于公
      ①羅森布魯姆.張成福譯.公共行政學:管理、政治和法律的途徑[M].北京:中國人民大學岀版社,2002,第50頁。
      ②德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第8 頁。
      ③德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第10頁
      共行政發展的影響是漸進的,那么兩次世界大戰、經濟大蕭條和羅斯福新政的影響 則是關鍵的。在沃爾多看來,這些大事件對于行政國家的形成體現在以下幾個方面 一是民主的實現需要行政效率來守護,德國軍隊的專業化和高效率促使其在二戰 初期節節勝利,這引發了美國人的深入反省,如果民主想要生存,就必須用效率作 為保障。專業化和效率的實用價值迅速凝煉成社會共識,美好生活的追求需要政府 更加專業化和有效率。二是科學管理在政府實踐中快速推廣,行政機構在社會事務 管理方面的作用日益凸顯,尤其是經濟大蕭條帶來的社會失序和經濟崩潰,使社會 各界開始質疑高度自由的經濟政策的作用,為了維護社會穩定和實現經濟振興,政 府必須主動作為,以快速高效的行動實現社會穩定,效率就成為了行政機構的工作 目標。三是促進了行政機構和行政人員的快速增長,從 1934 年至 1937 年,美國行 政機構增加了近 100 個;在 1931 年,美國聯邦雇員僅有 61 萬,而到了 1945 年, 美國聯邦雇員人數已高達380萬。①
      而在意識形態層面,沃爾多認為,行政國家的出現是由美國公眾對于民主和美 國使命的認同與實現途徑的不匹配之間的矛盾造成的。長久以來,民主不僅是美國 人民的政府形式,更是一種信念和理想,一個浪漫的愿景。②而民主的基本呈現方 式是人民普遍遵守的“高級法”,即一種“基本的道德秩序”。在沃爾多看來,這 是根植于美國憲法的古老信念一一好政府的問題就是道德人的問題,③道德政府既 是公共行政產生的時代背景,也是公共行政改革的對象。如果說 19 世紀美國政府 的表現形式是道德行政的話,那么 20 世紀的美國政府的表現形式就是行政國家。 因為隨著第二次工業革命的深入發展和進步時代的到來,社會問題層出不窮,問題 的復雜程度遠超想象,而傳統意義上的“高級法”難以應對社會問題,具有形而上 特色的“高級法”逐漸被更具有實用主義特征的法律取代,與此同時,為了適應社
      頁。
      ①Rosenbloom David. Building a Legislative-Centered Public Administration:Congress and the Administrative State, 1946-1999[M].The University of Alabama Press:2002-01-01.
      ②德懷特•沃爾多著,顏昌武譯•行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M]•北京:中央編譯岀版社,2017,第14 頁。
      ③德懷特•沃爾多著,顏昌武譯•行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M]•北京:中央編譯岀版社,2017,第27 頁。
      會發展和處理社會問題的現實需求,政府必須重新審視自身并加以改革,既然“高 級法”已然失效,那么就必須以一種更為有效的方式實現民主這一偉大理想。而商 業活動和軍事領域的變化為行政國家的興起提供了方法論依據,泰勒主義和德國 軍隊改革的成功共同指向了一種新的組織形式——官僚制,集高效、層級節制、專 業分工、職責明確等優點于一身的官僚制迅速獲得了世人認可,同時對于科學的信 仰再一次佐證了官僚制的有效性,道德行政已經成為過去式,專家行政的時代已經 到來,效率更是取代民主成為了公共行政的最高價值尺度。


      二、對傳統公共行政的批判
      沃爾多對于公共行政的研究立足于政治哲學,他預設了一個政治哲學的分析 框架,分別從美好生活追求、行為規則、統治者或者管理者、權力分立和集權與分 權展開分析。因為無論何種政治哲學,必然要分析追求的目標(為了什么)、實現 目標的過程規范(規則)、由誰來領導實現目標(引領者或鞭策者)、政治文化基 礎(憲政共識和原則)、權力關系(控制與協調)這五個方面的問題。他通過研究 發現,傳統公共行政并非能夠實現政治—行政二分、效率并非是唯一的活動目標, 公共行政也并非是價值中立的,公共行政內涵著對美好生活的追求,對民主價值的 承諾和堅守,這顯然觸及到了傳統公共行政學的基本立場和理論基礎,為隨后的學 術論戰埋下了伏筆。

      (一)對政治—行政二分法的批判
      1887 年威爾遜發表《行政學研究》,標志著公共行政學的開端,在威爾遜看 來行政學研究的目標在于:“首先,政府能夠適當地和成功地進行什么工作,其次, 政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些 適當的工作。”①古德諾則指出政治與指導和影響政府的政策有關,而行政則與這 些政策的執行有關。②由于古德諾是政治與行政二分思想的集大成者,所以沃爾多 的批判主要集中在古德諾的觀點上,具體包括以下幾個方面。
      ①丁煌威爾遜的行政學思想[J].政治學研究,1998(03):32-37。
      ②[美]弗蘭克古德諾著,王元譯,政治與行政:一個對政府的研究[M],上海:復旦大學岀版社,2011 年 11 月,第 12頁。
      第一是批判古德諾的“公地”思想。古德諾認為立法、司法和行政三大機構之 間存在著某種“公地”,每個機構都要部分行使其他機構的權力,因此把一種功能 分派給一個獨立的機構去行使是不可能的。沃爾多反駁到,如果上述邏輯成立,那 么怎么能夠實現政治與行政的二分呢?政府活動是一個從法律制定到法律執行再 到活動完成的連續性過程,各部分之間存在著因果關系或者銜接關系,那怎么能將 半科學型的、準司法型的、準商業型的權力授予給與“政治”隔絕的機關呢?因此 拋棄政治的行政是不存在的,行政執行看似是一些事務性的工作,實質上是政治性 活動實現的中間環節。古德諾的觀點是前后矛盾的。
      第二,政治和行政二分的后果就是兩者的割裂,又由于行政機構也擁有部分立 法權和司法權,致使行政機構的立法活動更具隨意性和主觀性,不受約束的立法活 動會造成反法條主義,同時,沃爾多指岀如果沒有政治和行政之外的第三種“權力” 的話,律師和法官就會過度膨脹。①
      第三,雖然政黨有利于調和政治與行政的關系,但是政黨的調和和控制意味著 對行政領域的入侵。在沃爾多看來,通過具有典型政治色彩的政黨來實現對行政過 程的控制有著一定合理性,但是政治與行政二分的預設又會使得這種控制具有不 合理性,在政治與行政二分的預設中,行政的目的在于高效執行,而政黨的入侵則 會降低行政執行的效率和干擾行政權的獨立行使。他認為古德諾并沒有將這一矛 盾沖突在理論上解釋清楚。
      概括起來,沃爾多對政治與行政二分思想的批判集中在以下幾點。第一,政治 和行政根本不能分割,兩者共同構成了一個整體的活動過程,兩者的分割只能在理 論上實現;第二,政治學是公共行政學的母體,②行政活動是政治決策的持續跟進, 行政活動并非是價值中立的,其先天帶有價值因素;第

      三,行政過程包含大量的自
      ①注:古德諾在《政治與行政》書中的第 49頁指岀,這套機構(完全不受政治影響的政府機構)之所以必須不 受政治的影響,是岀于這樣的事實:它的使命是運用預測和判斷,是尋求事實,收集情報,是要對它所打交道的人 保持嚴格的公正無私的態度,是要提倡一個盡可能有效率的行政組織。授予這些官員的職位,應該與那些得到 普遍贊同的、授予法官的職位是相同的。古德諾認為司法功能是與政治功能不相干的,法官之所以效率很高, 主要在于他們擁有相當長的任期,這有利于經驗積累和增加熟練程度,他認為行政官員也應像法官一樣才會有 效率。而沃爾多批判的內涵在于,在三權分立的框架下,司法受到立法和行政的制約,而在政治和行政二分的權 力結構中,類似于法官的行政官員完全獨立于政治,帶來的結果無疑是對抗和自我膨脹。
      ②Dwight Waldo. The administrative state revisited[J]. Public Administration Review, 1965, 25(1): 5-30.
      由裁量權和全部執行權,這些權力的使用本身就是價值判斷和價值選擇;第四,行 政活動的反饋也能影響政治決策的變動,所有或幾乎所有所謂的下屬,那些我們認 為是順從地接受命令的人,都有改變上級行為的手段或技術,①因此,行政活動包 含著大量的價值因素,政治與行政二分是不可能成立的。

      (二)對科學管理理論的批判
      第一,沃爾多對公共行政技術化的傾向表達了不滿。沃爾多指岀,一方面,傳 統時期的學者已經知曉科學方法不適宜于應用在“價值”、決策與政策上,另一方 面人們卻有著將能夠帶來巨大物質財富的科學方法拓展到復雜的社會中的愿望,② 沃爾多認為這是“有限的”和“無限的”觀點的二元對立,容易造成公共行政普遍 的思想混亂,而由于科學管理和公共行政在執行方法上的相似性,公共行政已經全 面地接納了科學管理的思想,同時,科學管理還將不斷地蠶食涉及價值的決策領域 試圖走的更遠。
      第二,沃爾多對將“效率”神化表達了憤慨。他認為“效率”本應是考察行動 的一個標準或原則,然而在科學管理理論中既是標準也是目標,效率不僅被神化, 而且被賦予了道德標準,低效率等同于不道德,盡管不能明確指岀商業管理的自識 意識何時對公共行政產生影響,但是一定是和進步時代密切相關的,對科學管理理 論的接納已經成為了傳統公共行政的一個顯著特征,效率也隨著科學管理理論在 政府行政中大規模使用而成為了價值追求的核心。
      顯然,沃爾多對科學管理理論的批判是建立在反對技術理性的立場之上的,換 言之,沃爾多反對將效率作為公共行政的最高準則。在沃爾多看來,泰勒的科學管 理理論包含了機制、基本原則和基本理念三個層次,其中蘊含著這樣一種思想和世 界觀:“當這一切完成之后,人、想法或意志就都不再是主導,起作用的是制度, 過去人是第一位的,將來制度必定是第一位的”,“就像效率理念達到它的巔峰一 樣,科學管理也變得廣為人知……他們夢想有一個新的世界,在這個世界里,物質
      ①Dwight Waldo.The Study of Public Administration[M]. Garden City, N.Y.: Doubleday, 1955; New York: Random House, 1955,p6.
      ②德懷特•沃爾多著,顏昌武譯•行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M]•北京:中央編譯岀版社,2017,第69 頁。的力量應該被用來實現人們的道德目標,他們給這個理想以一個便利的
      簡略形式,這就是‘效率。①沃爾多對于效率拜物教是持否定態度的,首先, 任何政治理論都是依賴于一種形而上學,一種關于現實之終極本質的概念,效率這 一概念并不是合理概括,其次,就效率本身而言,它既表示精力、力量或原因的概 念,也表示機械性或科學性,但是在公共行政中這兩個意思并不做區分地加以運用 再次,有無效率是對目標而言的,他舉例說,若殺死一只熊,槍比一袋肉有效率, 若讓熊活下來,肉比槍有效率,因此將‘行政科學'建立在效率的基礎上,這一提 議是值得商榷的,因為效率沒有真正標示出這門科學的特殊性。②經濟和效率必須 嵌入到人類的價值金字塔中才有意義。效率既不是外在的,也不是中立的,效率的 參照系只能是人的目的。

      (三)對組織理論的批判 第一,沃爾多認為組織理論的研究不能忽視組織目標。在傳統時期,組織理論 的突岀特點是理性主義,它是實證主義、客觀性和科學性這一總趨勢的一部分,仿 佛不具備科學管理強調的原則和科學方法就不能稱其為組織理論,沃爾多認為組 織理論尋找的是公共行政組織和私人組織的共性,忽視了公共行政組織的特性,并 且追問到:“他們(行政學者)是否在越來越廣泛的人類組織領域考慮越來越正式 的數據的雙向過程中,失去了見解與洞察力?在開展正式的組織分析時,是否無須 考慮組織賴以產生的目的,而是對那些無關緊要之物進行乏味的闡述? ”③他借用 格雷厄姆的觀點表達自己的立場,指岀所有的組織都是有目標的,組織的形成和設 置是實現目標的手段。脫離其用途和目標,就不能對組織加以評估。④ 第二,傳統組織理論忽視了組織中非理性因素。具體包括人的因素和環境因素。
      ①德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第62- 63頁。
      ②德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第249 頁。
      ③德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第260 頁。
      ④德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第215 頁。
      傳統時期,組織理論認為人是現代機器中的零部件,人的行為需要以組織原則為旨 歸,厄威克看到了人的因素不能被忽視,但是還堅持“個人是組織的原材料”,這 種激進的、機械的和教條式的觀念被沃爾多嚴肅地批判,他指岀,政府是人的機構, 自始至終都有人性的存在,政府不僅依賴正式安排、科學方法等,還依賴人的態度、 士氣、忠誠等,組織運行效果是與特定情境相聯系的,行政組織運行時不考慮政府 的形式、觀念,那它就是短視的、不切實際的,行政組織應該合理地分擔民主政府 的責任……只有當它將其力量貢獻給更大的政府架構時,它才獲得其最大的權力。
      ①對純粹組織理論的批判,逐漸引出了對于“非正式組織”的研究,非正式組織理 論在很大程度上支援了沃爾多對正式組織的批判,但是對于人類行為的研究最終 走上了行為科學的道路,卻是沃爾多始料未及的。
      總之,沃爾多通過對傳統公共行政發展的回顧和分析,通過對行政國家和傳統 理論的批判,發現并非如學者所言行政是一門價值中立的和結構嚴密的科學,其中 包含了早期行政學者對“民主”的基本承諾,表現為對美好生活的追求和人民物質 生活水平提高方法的關注。只是在工具理性不斷張揚的過程中,價值理性被遮蔽, 逐漸被簡約成了隱性價值。最后,他得岀結論,公共行政理論仍是一門政治學理論。

      第二節 沃爾多中期行政思想——爭論與修正
      沃爾多中期的行政思想與早期行政思想有著明顯的不同,表現最為明顯的一 點就是沃爾多的觀點不再像早期那般激進,隨著“西沃之爭”的持續深化和比較公 共行政運動的展開,沃爾多對傳統公共行政理論的認識也在不斷深化,觀點呈現岀 修正主義的特征,在這一時期,學術爭論和觀點修正成為沃爾多思想演進的主旋律

      一、“西沃之爭”中的沃爾多行政思想
      在這場著名的學術爭論中,沃爾多的行政思想主要體現在公共行政合法性問 題的探討上,他認為公共行政是一門科學、公共行政是一門專業而非學科、公共行 政的研究方法并不唯一和公共行政的價值核心是民主而非效率。
      ①德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第216 頁。
      (一)“西沃之爭”的焦點
      1952 年 3 月,沃爾多在《美國政治科學評論》雜志上發表了《民主行政理論 的發展》一文,沃爾多撰寫這篇文章的目的在于“想勾畫岀那些被視為恰當的民主 行政理論所依存的行政思想與歷史的背景;簡要地評述其中的一些理論,并就民主 行政理論未來發展的前景與問題做一番評論”。①對于仔細閱讀過《行政國家》一 書的讀者會不難發現,這篇文章的是對《行政國家》思想的提煉和深化,在文章第 40 個腳注處,沃爾多如此寫到:“我相信,不存在這樣一個可以將價值加以排除 的‘事實決策'的領域。決策就是要從備選方案中進行挑選;在備選方案中進行挑 選就是導入價值。赫伯特•西蒙顯然對行政學研究做出了杰出的貢獻。然而,當他 不受他所宣稱的方法論的影響時,才做出了這些貢獻。”②看似無關緊要的腳注卻 激怒了西蒙,西蒙很快在下一期的《美國政治科學評論》上進行了反擊, 隨后,德魯克也加入到了這一論戰之中,面對西蒙和德魯克的批判,沃爾多給予了 正面回應和再批判。一場公共行政歷史性的偉大爭論就此拉開序幕,而且這場爭論 至今仍然沒有結束。
      “西沃之爭”的焦點問題直擊公共行政領域的核心,何艷玲教授將“西沃之爭” 概括為三層內涵,第一是學科定位之爭:公共行政學是一門科學嗎?第二是方法論 之爭:是實證的還是規范的?第三是價值取向之爭:是效率還是民主?③毫無疑問, 兩者的爭論更多是在理論層面和學科建設層面展開的,這表達了兩種不同價值觀 的沖突,首先,學科定位之爭涉及兩個問題,一是公共行政能否成為一門科學的問 題,二是公共行政是一個學科還是一個專業的問題。西蒙認為行政學是一門科學, 因此要建設成一門“行政科學”,而沃爾多批判到,行政學無法拋棄價值因素,因 此不能成為一門純粹科學,同時公共行政不滿足“具有一套連貫而協調的理論知識” 的基本要求,因此公共行政無法成為一門學科。其次,在方法論層面,西蒙崇尚邏 輯實證主義的研究方法,這也是其建立起行政科學的方法論依據,而沃爾多仍堅持
      ①顏昌武,馬駿公共行政學百年爭論[M].北京,中國人民大學岀版社,2010.1,第59頁。
      ②Dwight Waldo. Development of Theory of Democratic Administration[J]. American Political Science Review, 1952,46(1):81-103.
      ③何艷玲•公共行政學史[M].北京,中國人民大學岀版社.2018.10,第74-80頁。
      傳統的規范主義研究方法,注重從歷史、文化和價值層面對公共行政學進行研究。 最后,在價值層面,傳統公共行政保持了一種工具理性的理性認識,因此強調對效 率的高度追求,但也導致人的物化或工具化的問題,西蒙在批判傳統的同時,卻又 回到了對效率的追求之上,仍然認為效率是公共行政的最高價值尺度,而沃爾多批 判到,西蒙的觀點帶有強烈的“反民主”傾向,認為這是在摧毀美國社會的根基。 工具理性和價值理性的沖突是“西沃之爭”產生的深層次原因。

      (二)沃爾多的主要觀點
      正在哈蒙所說:“1952 年的爭論不過是《行政國家》和《行政行為》爭論的 一個注腳”,①按此推論,《行政國家》和《行政行為》也不過是技術理性和價值 理性在公共行政領域競逐的又一個腳注。②因此,對于“西沃之爭”中的沃爾多行 政思想的認識不能僅僅停留在 1952 年的那幾篇文章之中,需要結合《行政國家》 以及二十世紀五六十年代的相關作品進行理解。
      第一,公共行政學是一種科學。沃爾多對于這一命題的論證更多的是間接展開 而非直接表達的。他通過對“科學”一詞的追根溯源來論證政治學的“科學性”, 而作為政治學分支的公共行政學自然就是科學的。從最廣義上講,即從詞源學和歷 史的角度來證明,科學只不過是“知識”。從最嚴格的意義上講,科學只是某種類 型的知識,是根據專門方法的準則來獲得和證明的知識,③這種嚴格的科學定義特 別強調數學在科學中的作用,能否用數學公式來表達對經驗規律性的認識似乎是 衡量一個學科“科學性”的標尺。④顯然,按照嚴格的劃分方式,公共行政不是一 門科學,但是從廣義的角度劃分,政治學乃至更大范圍意義上的社會科學都是科學 自然作為政治學分支的公共行政學也是一種類型的科學。
      第二,公共行政學是一門專業而非一門學科。沃爾多認為學科是指一種具有一 套連貫而協調的理論知識性事業,那么公共行政學就不是一個學科甚至不能成為
      ①Michael M. Harmon. The Simon/Waldo Debate: A Review And Update[J].Public Administration Quarterly, 1989,12(4): 437-451.
      ②顏昌武,公共行政簡明史:以西蒙-沃爾多爭論為主線[M].北京,社會科學文獻岀版社,2019.05,第175頁。
      ③格林斯坦、波爾斯比著,竺乾威等譯,政治學手冊精選(上卷)[M].北京,商務印書館,1996,第1頁。
      ④毛壽龍、李文釗著,西方公共行政學名著提要[M].南昌:江西人民岀版社,2006.8,第463頁。-
      一個學科,而且社會科學中很少會有滿足學科要求的分支,另外就“學科”的內涵 而言,學科的內容要有一致性,而從發展的角度而言,完美無缺的定義和內在一致 性又不存在,因此,在社會科學領域討論學科是沒有什么實質性意義的。他僅僅給 岀了一個模糊性的類似于醫學的職業定向,并沒有對于學科問題給岀正面解答,而 在隨后一些年中,這個問題也一直困擾著沃爾多,他也不斷深化自己的“職業”定 向理論。
      第三,公共行政的研究方法絕不止實證研究一種。西蒙通過邏輯實證主義的方 法來建構一門行政科學,但是沃爾多對西蒙提岀了嚴厲的批評,首先,沃爾多批判 了邏輯實證主義發現真理的唯一性,他認為邏輯實證主義只是通向科學的一條道 路,“救贖之路是筆直、狹窄、單向并且私有的”顯然是錯誤的,邏輯實證主義可 以被視為一個視角,但不是哲學的終結,也不能被看做哲學本身。①其次,沃爾多 批判了邏輯實證主義嚴密推理的價值性,沃爾多并不否認實證主義對于澄清事實 真相和提供大量信息的重要性,但是他所批判的重點在于,如果只是單純遵循邏輯 推理的嚴密過程而不考慮結論的正確或有用性,那么這種邏輯推理將是沒有意義 的。再次,沃爾多批判了西蒙將邏輯分析取代人的思維能力的觀點,行政實踐活動 充斥著大量的人的理性和非理性因素,在行政活動中人的價值因素無法剔除甚至 能夠起到決定性作用,他指岀“心靈的創造性過程仍然是個未解之謎,邏輯訓練充 其量僅能起到輔助的作用”。②最后,沃爾多批判了事實與價值二分的觀點,關于 事實和價值的所有觀點在邏輯分析上可能都是正確的,但在行政行為的現實世界 中,事實和價值總是相互聯系,并且“有機地”聯系在一起:抽象概念并不能描述 現實世界的基本事實,也不能使我們“更好地”處理它。③
      盡管沃爾多并沒有在對西蒙的回應中明確指岀規范研究的方法論,但是綜合 沃爾多的系列文章不難發現,沃爾多始終堅持規范研究的基礎性地位,并在此基
      ① Herbert A. Simon and Peter F. Drucker and Dwight Waldo. “Development of Theory of Democratic Administ- ration”:Replies and Comments[J]. American Political Science Review, 1952, 46(2) : 494-503.
      ②顏昌武,馬駿•公共行政學百年爭論[M].北京,中國人民大學岀版社,2010.1,第91頁。
      ③Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The I ndian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
      礎上不斷融合各個學科的有用方法,從而形成更具綜合性的研究方法。
      第四,公共行政的最高價值準則是民主而非效率。關于民主和效率的爭論由來 已久,從傳統公共行政興起開始,效率就成為了公共行政的價值追求,但是如果再 往前考察,政府的民主基因可以追溯到美國的民主憲政傳統,西蒙在對傳統公共行 政批判之后,卻又接過了“效率”的大旗,這被沃爾多諷刺為“極為保守的一面”, 沃爾多的批判主要有兩點,第一是效率不是一個價值中立的概念,他通過考察發現 在 19 世紀末,人民認為道德是好的,但是僅有道德是無法應對時代變化的,“如 果我們的美好目標因無效率而無法實現——情境似乎就是這樣——那么無效率就 是受罪”①這樣一來,效率就有了道德的內涵,效率成為了人們追求“善”的有機 組成,同時效率是圍繞目標而展開的,沒有目標的效率是無意義的;第二是效率至 上的反民主性,盡管追求效率并不必然帶來集權,但是在上個世紀前中期,效率本 身就意味著規范化、專業化、組織化和集權化,西蒙的研究更是在組織的框架內展 開的,這無疑使得效率帶有了強烈的反民主性,沃爾多批判到:“我們應該將效率 看做行政‘科學'的中心概念,但因為我們“信仰”民主,所以我們得容忍某種程 度的民主。這種看法是在破壞美國社會的根基”。②換言之,沃爾多認為西蒙及其 盲從者顛倒了“民主”與“效率”的主客關系,強調對效率的追求本應是為了實現 更加“善”的民主,而不是為了追求效率而容忍民主的存在。

      二、沃爾多的比較公共行政思想
      20世紀50年代,沃爾多參與了美國的海外援助計劃,這些實踐經歷使得他對 不同文明間的行政差異有了深刻的體認,逐漸形成了他的比較公共行政思想。 (一)比較公共行政的興起與發展
      比較公共行政運動的興起與二戰后美國的海外援助計劃有著密切聯系,二戰 之后,歐洲各國百廢待興,同時美國岀于政治和經濟地位的考慮,在1947年通過 了用于援助歐洲及其他地區經濟復蘇的馬歇爾計劃,在這一過程中,大量的美國學
      ①德懷特•沃爾多著,顏昌武譯.行政國家:美國公共行政的政治理論研究[M].北京:中央編譯岀版社,2017,第237 頁。
      ②顏昌武,馬駿.公共行政學百年爭論[M].北京,中國人民大學岀版社,2010.1,第72頁。
      者參與其中,其中不乏行政學者和政治學者,美國政府、聯合國和私人基金會的各 種項目已經吸引了數十名,可能數百名與公共管理領域有著密切聯系的教師和作 家到海外工作。①隨著援助計劃擴展到經濟、社會及政治各個方面,無論如何,比 較公共行政從戰后初期的試探性開端發展成為一場規模、復雜性和強度相當大的 當代“運動”。②

      (二)沃爾多對比較公共行政的認識
      沃爾多對于比較公共行政的認識主要體現在總結和反思之中。第一,他認為比 較公共行政的發展與政治學的聯系密切,尤其是行為科學的聯系,原因是多方面的 首先是政治與行政二分法已經被拋棄,其次是比較政治的興起,它與比較公共行政 有著諸多相似的主體、目標和方法,再次是行為科學的研究方法對于發現不同地區 人的行為方式有著重要作用。第二,沃爾多認為比較公共行政運動有三大趨勢,分 別是從規范方法向實證方法的轉變、從具體方法向法律方法的轉變、從非生態方法 轉向生態方法。第三,對于比較公共行政發展的問題,他認為,模型的選擇或建構 問題是急需解決的,要避免“當代比較公共行政由于其類別的宏大和模糊而失去了 可操作性研究的效用”。③不同社會的文化差異性使得比較公共行政傾向于尋求一 般化的理論體系,這也使得其與組織理論結合密切,也使得韋伯官僚制得到快速傳 播,但是在尋求宏大的體系框架之時,需要拉近理論模型與實地研究之間的距離, 避免喪失可操作性。

      第三節 沃爾多晚期行政思想——回顧與反思
      1967年沃爾多前往雪城大學任教,開啟了其學術生涯的新篇章,1968年他發 起了第一次明諾布魯克會議,這標志著新公共行政運動的興起,沃爾多不僅給予了 年輕學者莫大的支持,也對他們的思想進行了學術批判,同時在其退休的前一年,
      ① Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
      ②Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
      ③Dwight Waldo. Comparative Public Administration: Prologue, Performance,Problems And Promise[J]. The Indian Journal of Political Science,1963,24(3):177-216.
      他較為系統地進行了自我反思,將相關內容整理成《公共行政的事業》一書,這成 為了理解沃爾多學術思想的重要資料。

      一、沃爾多對新公共行政運動的認識
      沃爾多對于新公共行政運動的認識運用了相對性的研究方法,既看到新公共 行政運動取得的成績,也對其行政思想進行了深刻檢視,呈現岀肯定與批判并存的 特點。
      (一)新公共行政運動的興起與主要觀點
      第一次明諾布魯克會議的召開。20 世紀六七十年代,美國社會動蕩不安,充 斥著大量的不穩定因素,越戰與反戰、種族沖突、學生運動、經濟“滯脹”等問題 嚴肅拷問著公共行政,然而公共行政學界難以做岀有效回應。同時期,沃爾多來到 雪城大學任教,在一些學術研討會上,他發現參會者均是該領域的年長者,幾乎沒 有年輕學者,同時這些年長者的論文皆是在自說自話,沒有直擊問題核心,他感受 到了戰前學者和戰后學者之間的思想代溝,有感于現實和學界的變化,他認為公共 行政正處于革命年代,由此萌發了召開一次以年輕學者為主的學術會議,討論公共 行政面臨的大問題。在沃爾多的贊助下,1968年 9 月3 日至 7 日,第一屆明諾布 魯克會議在雪城大學的明諾布魯克會議中心順利召開,33 位青年學者展開了激烈 的思想交鋒。這也標志著新公共行政運動的興起,隨后每二十年,公共行政學界定 期在雪城大學召開一次明諾布魯克會議,回顧過去展望未來,至今已成功舉辦三屆 明會的影響也已經從美國擴展至全球。①會前,主辦方向各位學者提供了沃爾多的
      《革命年代中的公共行政》、《霍尼報告》及相關評論性文章,沃爾多在文中提岀 了兩個核心問題,一是我們是否處于一個革命的時代?二是公共行政對當代革命 的責任是什么?②可以說,這些文章對于會議起到了啟發性和引領性的作用。
      新公共行政學派的主要觀點和特點。第一是切題性,正統時期的穩定的組織形 態已經不能適應六七十年代的社會巨變,因此公共行政必須關注現實;第二是價值
      ①注:參見宋敏.新公共行政學研究[D].山東大學,2010.
      ②Dwight Waldo. Public Administration in a Time of Revolutions[J]. Public Administration Review, 1968, 28(4) : 362-368.
      判斷與公民參與,新公共行政拒絕“價值中立”,認為行政的核心在于公共性,必 須加強信息的透明度,這不僅有利于公共事業的完成,也有利于公民參與;第三是 社會公平,這是新公共行政學派認同的公共行政的首要目標,強調對社會弱勢群體 的保障;第四是社會變革與回應性,強調行政體系內部的變革,保持組織的靈活性 和適應性;第五是主張民主行政,新公共行政學認為,民主行政的核心在于尊重人 民主權和意愿,實現社會正義和社會公平,反對濫用權力和行政無能,公眾需要是 行政系統運轉的軸心。會議也涵蓋了人際關系、行政倫理、對組織的反思等,第一 屆明會關注于社會公平、代表性、回應性和參與方面。解決方案包括去中心化、去 官僚化、授權和民主化。①總體而言,他們是以社會公平作為核心的價值,建構一 種入世的、改革的、具有廣泛民主參與的新公共行政學。

      (二)沃爾多對新公共行政的認識
      沃爾多對新公共行政運動的態度是肯定和懷疑并存的。在積極肯定方面,新公 共行政運動的興起是公共行政學界對近期事件和思想的反映。新公共行政敦促關 注社會公平,對人類苦難和社會需求保持敏感,認為公共行政應該更加積極的回應 社會而不是被動的反應,它聲稱不反對科學,但希望在關注和改革的背景下使用先 進的方法和程序,而不是為了自身利益,當然也不是作為鎮壓工具。它聲稱不反對 理性,但希望公共行政的計算更加敏感、微妙和人道;通過認識到情感的重要性, 公共管理的領域將會擴大。它特別關注中心城市的問題:種族不平等、貧困、暴力、 身體衰弱等等。它對組織人文主義和組織發展的先進技術有著濃厚的興趣和接受 度。它反對邏輯實證主義,在很大程度上忽視實用主義,從存在主義特別是現象學 等學派尋求哲學指導。②同時由于新公共行政運動的參與者都是年輕人,因此他們 的思想將在公共行政領域產生長遠影響。
      在批判懷疑方面,新公共行政運動只是反映了新老學者之間的沖突,沃爾多質 疑到“所采取的立場和所支持的觀點在多大程度上是新的,這也是一個有爭議的問
      ①孫宇,明諾布魯克的回響一美國公共行政思潮的一個歷史截面及其批判[M].北京:中國社會科學岀版社, 2021.4,第 93 頁。
      ②Dwight Waldo. Developments in public administration[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1972, 404(1): 217-245.
      題”,①新公共行政學者批判傳統公共行政缺乏一貫的思想哲學框架和復雜的方法 論,在動蕩的時代顯得反應遲鈍、效率地下和缺乏想象力。但是沃爾多并不認為這 種批判具有實際意義,第一,盡管有“政府病態”的呼聲,政府還是在成長,它的 成長是因為社會要求它成長,它仍然是處理社會大范圍和高度復雜問題的首先工 具,而且迄今為止沒有替代方案;第二,沃爾多從官僚制的特性岀發做岀回應,他 指岀官僚機構在動蕩年代應該發揮平衡輪的作用,通過以其常規化、機械化、沉悶 的方式行事,有助于社會保持冷靜;第三,由于我們的文明具有深刻的組織性和技 術性特征,而當代文化中的很多東西都是反組織、反技術的反抗,這種反抗似乎常 常在某種意義上是對文明本身的反抗。注重技術應用、實現組織化、提倡效率早已 成為了公共行政自我意識的一部分,而放棄公共行政的歷史意識形態和立場既有 未知的、無法估量的因素,也有明顯的危險。②以至于沃爾多在1971年寫到:“年 青一代代表一種野蠻人的不斷入侵,如果要防止他們回歸到野蠻狀態,就必須使他 們社會化和文明化”。③盡管新公共行政運動并不令人滿意,但是沃爾多還是對其 充滿了希望,認為其有著徹底改變公共行政的可能性,因為其理論體系還在不斷的 完善中,然而到了八十年代,沃爾多回顧這場運動時認為“童子軍和青年運動在文 明史上并沒有留下多少耀眼的篇章”。

      二、沃爾多的學術生涯反思
      沃爾多在即將退休之際發表了一系列文章,以表達他對公共行政學的綜合性 看法,這些文章最終整編成《公共行政的事業》一書,沃爾多的反思以公共行政學 的大問題為核心進行分析,主要集中在公共行政的歷史源流、公共行政的身份定向 及挑戰、公共行政教育和公共行政的未來。
      沃爾多對于公共行政的歷史源流的分析,本質上仍然是為論證公共行政的合
      ①Dwight Waldo. Developments in public administration[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1972, 404(1): 217-245.
      ②Dwight Waldo. Public administration in a time of revolutions[J]. Public Administration Review, 1968, 28(4): 362 -368.
      ③Dwight Waldo.Public Administration in a Time of Turbulence,Scranton,PA:Chandler Publishing Company.1971, p281.
      法性所尋找的論據。在沃爾多看來,公共行政是一門古老的職業,其與人類文明的 興起和發展有著密切聯系。從詞源上分析,“文明”與“城市”有關,意味著“先 進的、復雜的、文雅的……而不是原始的、鄉野的、粗糙的,甚至是殘忍的”。① 隨著城市文明的發展,無論處于自愿還是強迫,分工合作成為了必然需要,某種意 義上講,社會秩序復雜性的增加是文明不可避免的伴隨物,而公共行政就在此時岀 現了,它既是促進文明發展的有效工具,也是使社會秩序進一步復雜化的推手,從 管理工具的角度分析,現代的行政技術可以追溯到古羅馬時代,然后經由中世紀的 教會傳承走向了現代社會,但是,公共行政不僅僅包含行政技術一個方面,還包含 著神圣和世俗的成分,一方面來自于古希臘的政治文學,另一方面來自于教會思想 總而言之,在近代以前,行政技術的發展主要來源于政府而非私人,而隨著工業革 命的到來,行政技術的進步越來越受到商業活動的影響。根植于工業社會的公共行 政,在十九時期后期已經具有了“自我意識”,在沃爾多看來,這不是什么新奇而 又完全不同的東西,而是一千年故事中的另一章。②盡管當今社會對于官僚制的批 判從未停止,但是對于“公共行政興起還是衰落”的問題,沃爾多保持了一種樂觀 的心態,公共行政的發展與文明密不可分,只要文明不斷演進,公共行政將會保持 在一個創造性和迅速變化的狀態之中。

      對于公共行政的身份定向,沃爾多認為爭論的焦點是公共行政是藝術還是科 學的問題,盡管這個問題爭論了數十年,但沃爾多認為,公共行政兼具科學和藝術 的重要方面,這種折中的定位能減少不必要的吵鬧而專心于理論和實踐的研究。在 此預設的基礎上,沃爾多認為公共行政有兩種特性,一是指一個知識研究領域;二 是指一個過程或活動,即管理公共事務;把科學放在系統研究上,把藝術放在公共 管理的實踐上理解更能良好的表達公共行政的雙重屬性。
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